垃圾短信一直是社會的“頑疴”。媒體不斷曝光，用戶不斷投訴，運(yùn)營商不斷打擊，但是垃圾短信現(xiàn)象不但沒有得到根治，反而有愈演愈烈之趨勢。

垃圾短信治理，要害在哪里？含有“發(fā)票”、“培訓(xùn)”字眼的短信就一定是垃圾短信嗎？封堵垃圾短信，到底哪些部門說了算？國外有沒有垃圾短信，他們是怎么管理的？帶著疑慮和困惑，下面的故事或許可以解答不少人的疑問。

“事后懲罰”難以消滅源頭

工業(yè)和信息化部所屬的12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息舉報受理中心最新的統(tǒng)計表明：2012年下半年中國手機(jī)用戶平均每周收到垃圾短信息10.7條。垃圾短信群發(fā)行業(yè)已形成一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈，治理復(fù)雜性高、難度大。

工信部和運(yùn)營商雖然能管住垃圾短信的傳播通道，卻難以管住垃圾短信的源頭——內(nèi)容制作者。并且，管住通道的辦法，大多屬于“事后懲罰制”，即發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為后才予以查處，對用戶權(quán)益的侵害已經(jīng)構(gòu)成。只有在管住通道的同時消滅垃圾短信的源頭，才能從根本上消除對用戶的侵害。

甄別之惑

北京的王小姐就要舉行婚禮了，沉浸在幸福中的她編輯了一條短信，準(zhǔn)備群發(fā)給大家。誰知道，群發(fā)到半截，她的手機(jī)忽然發(fā)不出短信了，通信功能也被鎖死。王小姐被告知“由于在一小時群發(fā)同內(nèi)容的短信超過限量，系統(tǒng)認(rèn)定該號碼在發(fā)送垃圾短信，自動鎖死號卡”。王小姐對此非常震驚。

這是發(fā)生在現(xiàn)實(shí)生活中的一個真實(shí)案例，王小姐的遭遇的確令人同情。那么，運(yùn)營商為什么要制定這樣一條看似“無理”的規(guī)定呢，其實(shí)，他們也有著說不出的苦衷。

三家電信運(yùn)營商于2009年簽訂了《關(guān)于網(wǎng)間點(diǎn)對點(diǎn)不良短信息處理原則的備忘錄》，規(guī)定單一用戶每小時發(fā)送短信量上限標(biāo)準(zhǔn)為：非節(jié)假日發(fā)送信息流量為200 條/小時、節(jié)假日為500 條/小時。而迫于用戶投訴，大多數(shù)運(yùn)營商實(shí)際執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，比如限為50條，這雖然成功打擊了一批垃圾短信發(fā)送者，但卻不可避免地會“誤傷好人”，上面的案例即是這種狀況。

而現(xiàn)在的垃圾短信發(fā)送者多使用群發(fā)器，一部群發(fā)器可以插上百張卡，每張卡一小時只低頻次地發(fā)送10條、20條短信，模擬正常通信狀態(tài)，運(yùn)營商難以對這種現(xiàn)象進(jìn)行限制。

關(guān)鍵字過濾缺乏法律依據(jù)

除了從源頭封堵外，運(yùn)營商還希望通過其他技術(shù)手段阻止垃圾短信，但顯然存在更多問題。

“我們通常還使用關(guān)鍵詞屏蔽的做法堵截點(diǎn)對點(diǎn)短信，這個在技術(shù)上很容易實(shí)現(xiàn)，但是哪些關(guān)鍵詞是違法的，目前并沒有標(biāo)準(zhǔn)，像‘發(fā)票’、‘看房’、‘移民’、‘賬號’等這些在垃圾短信中經(jīng)常出現(xiàn)的關(guān)鍵詞，其實(shí)也是生活中的常見詞，不排除普通用戶在短信中也使用這些詞，用來作為屏蔽標(biāo)準(zhǔn)實(shí)則缺乏法律依據(jù)。再說，就算我們使用了關(guān)鍵詞，發(fā)送者往往還會在短信中用同音字（如‘發(fā)漂’）、加*號（如‘移*民’）等方法來規(guī)避。”中國移動的相關(guān)人士對記者說。

更重要的是，我國憲法第四十條規(guī)定：“公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”從這個高度上說，運(yùn)營商其實(shí)無權(quán)通過過濾短信內(nèi)容來限制垃圾短信發(fā)送。

抓到了又怎樣

“我們就算追蹤到了垃圾短信發(fā)送者，又能怎么樣呢？我們的權(quán)力最多是停用其號卡，但是以前的號卡沒有實(shí)行實(shí)名制，他轉(zhuǎn)身還能弄到很多。我們沒有執(zhí)法權(quán)，不能處罰他，即便轉(zhuǎn)移到公安機(jī)關(guān)后，國家對行政機(jī)關(guān)如何處理及處理結(jié)果是否告知運(yùn)營商并沒有規(guī)定，我們往往也不知道最終結(jié)果，只能告知投訴者，已移送執(zhí)法部門。”一位運(yùn)營商內(nèi)部人士這樣告訴記者。

在零處罰與高回報的利益驅(qū)動下，一些人肆無忌憚地參與到垃圾短信的產(chǎn)業(yè)鏈中，違法成本低、執(zhí)法成本高已經(jīng)成為垃圾短信治理中的一大難題，要徹底解決問題，立法首先要跟上。

其他國家如何防范

在美國，2003年，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會設(shè)立“全美不接受電話推銷名單”，當(dāng)年12月，聯(lián)邦政府通過首部全國性反垃圾郵件法案。該法案規(guī)定，電話和手機(jī)用戶可以通過熱線或政府網(wǎng)站，將自己的電話號碼免費(fèi)列入“全美不接受電話推銷名單”中，之后即可合法避免垃圾廣告信息的騷擾。在新加坡，民眾可在政府建立的“禁止呼叫名單”上注冊，任何機(jī)構(gòu)或個人不得向已在名單上注冊的民眾發(fā)送垃圾信息。

德國對于濫發(fā)垃圾短信者，會處以最高5萬歐元的罰款，如果發(fā)送色情等非正常信息，均被視為違法行為，將追究刑事責(zé)任；英國法律將兜售產(chǎn)品的垃圾信息視為一種犯罪行為，一旦違規(guī)，散播者在地方法庭最高可能被罰款5000英鎊，在有陪審團(tuán)出席的法庭，罰款額度沒有限制；日本2000年制定和頒布的《關(guān)于特別商務(wù)交易的法律》《特定電子郵件法》規(guī)定，一旦用戶拒絕接收短信，則禁止再次發(fā)送，否則將以妨礙電子郵件通信罪論處。

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