近日，一份關(guān)于在國內(nèi)建立電信普遍服務(wù)基金的可行性研
究報告由信產(chǎn)部送達財政部。在接下來的幾個月里，信產(chǎn)部清算司將配合財政部就普遍服務(wù)基金的
籌措方式以及基金的管理辦法進行商討，不出意外的話，普遍服務(wù)基金將在今年年底正式出臺。


信產(chǎn)部一位官員估計，在最初的幾年里，基金的規(guī)模不會
很大，但隨著國內(nèi)電信業(yè)的發(fā)展，籌集的資金規(guī)?？赡軙_到100億元，以滿足資金缺口巨大的電
信普遍服務(wù)市場。


吃肉的也要喝湯


關(guān)于電信普遍服務(wù)，OECD(國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)是這
樣定義的：“任何人在任何地方都能以承擔(dān)得起的價格享受電信服務(wù)，而且服務(wù)質(zhì)量和資費一視同
仁。”


作為實行電信普遍服務(wù)的方式之一，普遍服務(wù)基金的作用
在于通過補貼高成本地區(qū)的電話公司和低收入的用戶，從而在經(jīng)濟手段上保證電信普遍服務(wù)的實
施。


信產(chǎn)部從1998年郵電分營后就開始著手研究在國內(nèi)實施電
信普遍服務(wù)的可行性辦法，調(diào)研的進度隨著電信重組的進程而不斷加快。信產(chǎn)部清算司的一位官員
認為，此次普遍服務(wù)基金的出臺，一方面是由于電信重組的完成，政府為促進公平有序的競爭，就
必須保證每一位參與競爭的運營公司能夠得到同等機遇，而不是由中國電信一家來獨立承擔(dān)普遍服
務(wù)的義務(wù)；另一方面，入世之后，外資電信公司進入國內(nèi)必然采用“撇奶油”的方式在盈利區(qū)域向
盈利用戶提供服務(wù)，基金的建立可以避免偏遠和虧損區(qū)域的業(yè)務(wù)出現(xiàn)無人問津的情況。


由于涉及到向運營商征收一定比例的費用來籌措資金，信
產(chǎn)部一直低調(diào)行事，只是對外宣稱考慮建立電信普遍服務(wù)的成本補償機制，生怕影響到中移動和中
聯(lián)通在海外股市上的表現(xiàn)。


運營商對于普遍服務(wù)基金的態(tài)度也不盡相同。中國電信由
于長期承擔(dān)著普遍服務(wù)的義務(wù)，因此對于基金的出臺舉雙手贊成。相比之下，聯(lián)通和移動基本上不
承擔(dān)普遍服務(wù)，從自身的利益出發(fā)，對待基金的態(tài)度就淡多了。在信產(chǎn)部就建立普遍服務(wù)基金事宜
向各運營商征求意見過程中，聯(lián)通方面就明確表示，目前的條件并不成熟，還沒到建立普遍服務(wù)基
金的時候。


根據(jù)記者掌握的信息，基金籌集的方式可能會以兩種方案
向運營商來收?。夯蛘甙催\營商的收入，或者是按利潤，收取5％以下的資金來建立。但中國電信
的一位官員告訴記者，不論是按收入還是按利潤都無法體現(xiàn)公正性，“從已往的經(jīng)驗來看，上報到
信產(chǎn)部的數(shù)字和實際統(tǒng)計的數(shù)字往往相差很大。”這位官員認為，運營商的用戶數(shù)量能夠反映出對
整個國家通信產(chǎn)業(yè)的貢獻程度，因此，如果按照用戶數(shù)量來收取資金會比較公平。


但信產(chǎn)部的官員說，具體的方案還在討論之中，即使是信
產(chǎn)部和財政部之間也存在著分歧。信產(chǎn)部傾向于按運營商的收入來收取，因為按利潤的方案對于從
事移動業(yè)務(wù)和新興的運營商都不太公平。而財政部的觀點是，主張以業(yè)務(wù)量的標準來收取資金，因
為收入＝業(yè)務(wù)量×資費，如果按運營商的收入作為標準，必然會影響到電信業(yè)的資費問題。


美國模式


信息產(chǎn)業(yè)部在去年8月份就曾組團到美國就普遍服務(wù)的情況
進行了解和學(xué)習(xí)。


在普遍服務(wù)基金的管理上，法國的做法比較系統(tǒng)，而且非
常典型，之所以會選擇美國模式，信產(chǎn)部的官員解釋說，法國的普遍服務(wù)基金同電信資費聯(lián)系在了
一起，這樣做會帶來很多的麻煩。而美國普遍服務(wù)面臨的問題和中國大致相似，都是地域廣、地形
復(fù)雜多變、人口分散、地區(qū)發(fā)展不平衡，從中可以借鑒一些普遍服務(wù)的成本計算和管理模式。


1996年，美國新《電信法》出臺，根據(jù)《電信法》的普遍
服務(wù)原則，FCC在1997年5月宣布了普遍服務(wù)新法令。其中規(guī)定，任何一個合格的能提供普遍服務(wù)
的公司，包括無線業(yè)務(wù)提供者，不論他們使用的技術(shù)如何，只要提供政府規(guī)定的普遍服務(wù)項目，就
都有資格接收普遍服務(wù)的補貼。FCC為此建立了一個專門的普遍服務(wù)基金管理部門(USAC)，負責(zé)從
所有的電信服務(wù)公司(包括本地和長途、無線和網(wǎng)絡(luò)公司)，以業(yè)務(wù)收入為基數(shù)征收普遍服務(wù)基金，
對提供普遍服務(wù)的電信公司進行補償。


從信產(chǎn)部力主模仿美國模式來構(gòu)造國內(nèi)普遍服務(wù)基金來
看，可能會以電信公司的收入為基數(shù)來征收普遍服務(wù)基金，而且征收的對象不僅包括6家基礎(chǔ)電信
運營商，還可能會涵蓋為數(shù)眾多的設(shè)備制造商和增資服務(wù)商。


另外，基金的管理會由專門的機構(gòu)來完成，信產(chǎn)部只負責(zé)
普遍服務(wù)政策、標準的制定和對普遍服務(wù)進行監(jiān)管。清算司的官員透露，目前還不清楚是由財政部
另設(shè)機構(gòu)還是委托信產(chǎn)部下屬機構(gòu)來進行基金的管理。


電信淡出“活雷鋒”角色


面對普遍服務(wù)基金的出臺，中國電信喜憂參半。喜的是終
于可以卸下背負已久的沉重包袱，憂的是基金的設(shè)立能在多大程度上緩解中國電信投入在普遍服務(wù)
上巨大的資金缺口。


中國電信的人說，長期以來他們一直扮演著“活雷鋒”的
角色。郵電分營之前，中國電信以政府身份投資普遍服務(wù)無可厚非，但1999年掛牌成立之后，中
國電信依然肩負著投資巨大的普遍服務(wù)義務(wù)。


中國電信在普遍服務(wù)上投資巨大。在中國電信提供的數(shù)據(jù)
上，中國電信每年投入興建和設(shè)備維護的1000億和500億資金中，分別有50億和30億屬于普遍服務(wù)
的范疇。中國電信的人說，這只是傳統(tǒng)意義上的老少邊窮地區(qū)，還不包括發(fā)達省份的貧困地區(qū)。


“村村通”工程是一個典型的例子。中國電信戰(zhàn)略處一位
官員介紹說，為實現(xiàn)每個行政村至少保證一臺電話的需要，中國電信已經(jīng)盡了最大的努力?！坝行?br />地區(qū)還沒有修通公路，我們的線路就已經(jīng)架了過去。往往是為了一個偏遠山區(qū)只有幾戶人家的村莊
用上電話，中國電信就要專門架設(shè)線路和建立交換設(shè)備，投資動輒幾十萬。在一些貧困地區(qū)的人代
會上，每每有人大代表提出要接通電話的要求，中國電信都是盡力滿足。”
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相比之下，移動和聯(lián)通的待遇則讓中國電信羨慕不已。中
國電信的人說，同樣是普遍服務(wù)，在西藏，移動只是覆蓋了拉薩地區(qū)，而中國電信鋪設(shè)的“蘭西拉
光纜”，80％處在海拔4000米以上的地帶，人口稀少，經(jīng)濟不發(fā)達，根本談不上經(jīng)濟效益，可能
上百年也收不回投資。況且移動在負擔(dān)普遍服務(wù)時只需要安裝基站，成本要比中國電信低得多。


由于國家對于電信普遍服務(wù)并未投入專門的資金，只是在
稅收上有所優(yōu)惠，因此，中國電信的投入基本上是來自于征收電話初裝費和附加費的社會性補助，
以及長途業(yè)務(wù)的交叉性補貼。近年來受國家取消“兩費”和長途資費多次下調(diào)的影響，中國電信已
經(jīng)開始逐步放慢在普遍服務(wù)上的投資。信產(chǎn)部官員透露，近兩年來“村村通”工程的發(fā)展速度每年
只有不到2％的增長。


基金的設(shè)立能否緩解中國電信投入在普遍服務(wù)上巨大的資
金缺口？清算司的官員分析認為，目前國內(nèi)電信業(yè)的總產(chǎn)值不到4000億，因此不能像發(fā)達國家一
樣有充足的資金來保證對運營商進行補貼。普遍服務(wù)基金的建立是一個長期的過程，現(xiàn)在還處在
“能收多少用多少”的階段。


普遍服務(wù)基金的使用會采取招標的方式來實現(xiàn)。中國電信
方面認為，這種方式對于成本較低的移動或聯(lián)通可能會更有優(yōu)勢，因為“如果招標的標的較高的
話，移動或聯(lián)通甚至可能在原來虧損區(qū)域?qū)崿F(xiàn)盈利”。但信產(chǎn)部的官員指出，即使是這樣，在特別
偏遠的地區(qū)也可能沒有人愿意來投標，最后還是會指定中國電信來承擔(dān)。因此，中國電信在相當(dāng)長
的時間內(nèi)，還要承擔(dān)相當(dāng)部分的普遍服務(wù)。


摘自《經(jīng)濟觀察報》