此次針對(duì)華為和中興的調(diào)查，結(jié)果有待商榷。表面看起來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)的調(diào)查活動(dòng)詳盡而嚴(yán)謹(jǐn)，可因?yàn)楸娝苤脑?，調(diào)查活動(dòng)從啟動(dòng)開始就戴上了有色眼鏡。

10月8日以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)封殺中國(guó)兩家通訊設(shè)備制造商華為公司和中興公司在美業(yè)務(wù)一事，引起了我國(guó)上至國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)、下至平民百姓的不平和憤慨。作為律師，我想簡(jiǎn)單說(shuō)說(shuō)，美國(guó)國(guó)會(huì)怎么就會(huì)去封殺中國(guó)兩家企業(yè)，以及美國(guó)的國(guó)家安全審查是如何進(jìn)行的。

說(shuō)華為和中興被封殺，也著實(shí)不過(guò)分。由美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)出具的調(diào)查報(bào)告，于開篇及片尾均明確提出了“封殺”建議：一、所有涉及兩家企業(yè)在美國(guó)的收購(gòu)將被阻止，美國(guó)政府及所有敏感系統(tǒng)的設(shè)備采購(gòu)排除兩家公司的產(chǎn)品；二、基于機(jī)密或公開的情報(bào)，華為和中興并非獨(dú)立于其國(guó)家運(yùn)營(yíng)的商業(yè)企業(yè)，因此會(huì)對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全造成威脅，強(qiáng)烈建議美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商更換其供應(yīng)商；三、中國(guó)政府對(duì)于某些關(guān)鍵行業(yè)給予金融資助，委員會(huì)將對(duì)因此造成的不公平交易進(jìn)行調(diào)查并保持關(guān)注；四、中國(guó)企業(yè)應(yīng)盡快采取措施以增強(qiáng)其企業(yè)透明度，如在西方股票市場(chǎng)上市、聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方評(píng)估其網(wǎng)絡(luò)安全和財(cái)務(wù)狀況、遵守美國(guó)法律關(guān)于信息披露和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的要求等。

應(yīng)該說(shuō)，這樣一個(gè)舉措，并不是美國(guó)國(guó)會(huì)想做就能做的，其權(quán)力運(yùn)用及遵循的程序主要源自美國(guó)的《外商投資與國(guó)家安全法案》（2007年通過(guò)，下稱“國(guó)家安全法”）。此法案目的希望借由美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查活動(dòng)，既加強(qiáng)美國(guó)對(duì)關(guān)系國(guó)家安全的外國(guó)投資行為進(jìn)行審查和限制，防患于未然，同時(shí)也平衡美國(guó)的投資開放和國(guó)家安全兩者間的關(guān)系。

既然華為和中興在美的經(jīng)營(yíng)被指給美國(guó)的國(guó)家安全造成威脅，那么我們需要知道，該法確認(rèn)的“國(guó)家安全”到底概念為何。

拋開具體內(nèi)容，我們要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一、“國(guó)家安全”的概念非常美國(guó)化，非常主觀。該法案籠統(tǒng)說(shuō)明，包括影響國(guó)防安全的交易，影響美國(guó)至關(guān)重要的資產(chǎn)或系統(tǒng)的交易，維護(hù)美國(guó)技術(shù)領(lǐng)先地位的交易等都屬于“受管轄的交易”。二、國(guó)家安全和國(guó)籍及政治關(guān)系非常密切，即但凡來(lái)自美國(guó)以外的企業(yè)投資都有可能是“受管轄的交易”，但如果該企業(yè)來(lái)自美國(guó)的盟友或與美國(guó)政治外交政策一致的國(guó)家，則交易獲批或被豁免審查的可能性非常大。因此，來(lái)自中國(guó)的華為和中興在美國(guó)通訊設(shè)備領(lǐng)域的并購(gòu)活動(dòng)受到嚴(yán)格審查，是必然的。

華為和中興的投資活動(dòng)觸動(dòng)美國(guó)國(guó)家安全神經(jīng)的另一點(diǎn)是涉及了法案所明確的“核心基礎(chǔ)設(shè)施”。依據(jù)該法，對(duì)于類似金融、供水、供電、通信等領(lǐng)域的交易，外國(guó)投資委員會(huì)必須進(jìn)行審查，以評(píng)估這些行業(yè)一旦被控制或者被破壞或摧毀，對(duì)美國(guó)國(guó)家安全所造成的潛在影響。

除了這些，一項(xiàng)外商投資如果涉及該外國(guó)企業(yè)是被國(guó)家控制或影響，該外國(guó)企業(yè)的透明度無(wú)法滿足美國(guó)法律的要求，甚至該外國(guó)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在違法行為等，都會(huì)被審查或者被阻止。

從審查程序上說(shuō)，國(guó)家安全法給予外國(guó)投資者自愿申報(bào)的自由，且賦予外國(guó)投資委員會(huì)強(qiáng)制審查的權(quán)力。當(dāng)交易涉及“核心基礎(chǔ)設(shè)施”或者是受外國(guó)政府控制，則外國(guó)投資委員會(huì)啟動(dòng)強(qiáng)制審查，并給予投資者30天的申報(bào)期。外國(guó)投資委員會(huì)的報(bào)告及后續(xù)的審查活動(dòng)將上報(bào)美國(guó)國(guó)會(huì)或者受國(guó)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行，最終報(bào)告可能包括最近12個(gè)月的審查情況。

解讀完《外商投資與國(guó)家安全法案》，再回頭看看華為和中興是如何被“置于死地”的。

以華為為例，從美國(guó)國(guó)會(huì)的報(bào)告內(nèi)容看，首先，美國(guó)視中國(guó)和中國(guó)公司為具有威脅的國(guó)家和企業(yè)。其次，依美方說(shuō)法，華為沒(méi)有明確說(shuō)明其歷史和股權(quán)結(jié)構(gòu)，不能就其經(jīng)營(yíng)獨(dú)立性作出說(shuō)明，不能顯示其運(yùn)營(yíng)透明度等，及不能就前述所有問(wèn)題提供有力的書面證據(jù)。因此，調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，華為和中興（問(wèn)題與華為類似）均不能證明其是獨(dú)立于中國(guó)政府運(yùn)營(yíng)的商業(yè)企業(yè)，其設(shè)備和系統(tǒng)可能被中國(guó)的軍隊(duì)或情報(bào)機(jī)構(gòu)利用，且華為公司存在明顯的違法行為，所以兩家公司在美的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及其產(chǎn)品不可信任或接受。

從以上幾點(diǎn)，我們能看出，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)以及國(guó)會(huì)所采取的調(diào)查活動(dòng)是與美國(guó)法律要求及美國(guó)政治需要相關(guān)的?！锻馍掏顿Y與國(guó)家安全法案》的“前身”是1950年的《國(guó)防產(chǎn)品法》，當(dāng)年這部法律注重的是“國(guó)防安全”。六十余年來(lái)，尤其是此部國(guó)家安全法，歷經(jīng)四次修正案及后續(xù)頒布的實(shí)施細(xì)則，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主觀意圖是不斷增加立法執(zhí)法的透明度，增加外國(guó)投資者的預(yù)見(jiàn)性和審查活動(dòng)的合理性。

比如，最新的實(shí)施細(xì)則規(guī)定了申報(bào)前的非正式磋商程序，這樣為投資者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都提供了更充裕的時(shí)間來(lái)考慮交易的可行性。同時(shí)，法案本身并沒(méi)有針對(duì)特定國(guó)家和地區(qū)，以法案的實(shí)踐來(lái)看，那些即便來(lái)自與美國(guó)外交政策保持一致的國(guó)家的投資，同樣可能因威脅美國(guó)國(guó)家安全而被否，阿聯(lián)酋的國(guó)企在美國(guó)收購(gòu)港口被否即是一例。

但從合理性上來(lái)說(shuō)，此次針對(duì)華為和中興的調(diào)查，結(jié)果有待商榷。表面看起來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)的調(diào)查活動(dòng)詳盡而嚴(yán)謹(jǐn)，可由于眾所周知的原因，調(diào)查活動(dòng)從啟動(dòng)開始就戴上了有色眼鏡。從報(bào)告內(nèi)容看，因?yàn)閮杉移髽I(yè)來(lái)自中國(guó)，交易被先入為主地認(rèn)為可能威脅美國(guó)國(guó)家安全，且所有線索被任意放大，比如華為創(chuàng)始人任正非早年從軍，這一點(diǎn)被國(guó)會(huì)主觀認(rèn)為華為受到中國(guó)軍隊(duì)利用或控制。

華為和中興此次在美國(guó)國(guó)會(huì)的遭遇發(fā)人深省。其他中國(guó)企業(yè)可引以為鑒的是，首先，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)導(dǎo)致國(guó)家安全方面的審查是世界范圍內(nèi)的趨勢(shì)，其他企業(yè)今后的對(duì)外投資應(yīng)首要考慮此點(diǎn)。其次，為國(guó)家安全審查進(jìn)行提前籌劃和準(zhǔn)備是必需的，如完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、增加透明度、運(yùn)營(yíng)活動(dòng)遵守當(dāng)?shù)胤杉皣?guó)際慣例、完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。