2002年2月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》(亦稱“五號(hào)文件”)。電力體制第二輪改革啟動(dòng)，確定政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)五大任務(wù)。

如今，五項(xiàng)改革仍然在繼續(xù)，然而10年光陰終究沒(méi)磨出一把好劍，電力市場(chǎng)并沒(méi)有最終形成。

現(xiàn)存的市場(chǎng)格局讓外界甚為感慨：政企分開(kāi)不到位，廠網(wǎng)分開(kāi)不徹底，主輔分離形成新壟斷，輸配分開(kāi)陷入停滯，電網(wǎng)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，電力調(diào)度不獨(dú)立，發(fā)電企業(yè)與大用戶不能直接交易，電力市場(chǎng)監(jiān)管乏力……

以至于國(guó)家電監(jiān)會(huì)第一任主席柴松岳在2012年“兩會(huì)”期間連連擺手，“電改沒(méi)有達(dá)到當(dāng)初(2002年) 中央設(shè)計(jì)的目標(biāo)”。

國(guó)研中心產(chǎn)業(yè)部部長(zhǎng)馮飛直言不諱地指出，“目前電力體制非計(jì)劃、非市場(chǎng)，最為糟糕。”因改革滯后，電力市場(chǎng)化改革與計(jì)劃體制交疊，電力工業(yè)矛盾重重。“猶如一個(gè)壯漢，被捆住手腳，限制自主發(fā)展。”一位電力改革派專家說(shuō)。

是什么讓電力改革如此步履艱難?

一位體制內(nèi)官員如是對(duì)本報(bào)記者評(píng)價(jià)，“目前，無(wú)論項(xiàng)目建設(shè)、電量交易、電價(jià)形成、發(fā)電量分配都掌握在政府部門或壟斷企業(yè)手中，根本沒(méi)有電力市場(chǎng)。如果不加緊推進(jìn)改革，再過(guò)十年，仍是現(xiàn)在的格局。”

多位接受采訪的專家一致認(rèn)為，未來(lái)的電改需要高層自上而下強(qiáng)有力的推進(jìn)，否則又將進(jìn)入下一個(gè)徘徊期。

改革的與未改革的

電改的成就之一是讓經(jīng)濟(jì)告別“硬缺電”，但“軟缺電”揮之不去。

2002年廠網(wǎng)分開(kāi)以來(lái)，國(guó)內(nèi)發(fā)電裝機(jī)快速增長(zhǎng)，到2011年底，9年時(shí)間新增裝機(jī)7億千瓦，相當(dāng)于1949——2002年53年全部裝機(jī)容量3.5億千瓦的2倍。

廠網(wǎng)分開(kāi)使電源建設(shè)由計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)降低火電工程造價(jià)。國(guó)家電監(jiān)會(huì)《“十一五”期間投產(chǎn)電力工程項(xiàng)目造價(jià)監(jiān)管情況》專項(xiàng)通報(bào)稱，“十一五”期間新建火電工程決算一項(xiàng)可減少投資約196億元。

與此相比，電網(wǎng)企業(yè)造價(jià)控制的內(nèi)在動(dòng)力有差距。報(bào)告顯示，“十一五”期間投產(chǎn)交流輸電線路工程單位造價(jià)比“十五”上漲17.93%。

同樣來(lái)自電監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)顯示，2010年主要電網(wǎng)企業(yè)輸配成本合計(jì)4222.41億元，較上年同期增長(zhǎng)20.92%。而2006年，這一數(shù)據(jù)是2000億元左右。

在電改過(guò)程中，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生較大變化。“以煤炭、石油為代表的一次能源價(jià)格出現(xiàn)大幅上漲。這是改革之初沒(méi)有預(yù)料到的。”原能源部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)朱成章說(shuō)。朱本人深度參與第二輪電改思路論證。

基于煤價(jià)快速上漲，作為過(guò)渡方案，2004年我國(guó)出臺(tái)煤電聯(lián)動(dòng)政策。但該政策并沒(méi)有執(zhí)行到位，自改革至今煤炭?jī)r(jià)格出現(xiàn)2.5倍以上的上漲，但電力銷售價(jià)格僅增長(zhǎng)30%——40%。

改革十年來(lái)，煤價(jià)大幅上漲、輸配電成本提高，但上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)卻由政府管制。基于此，火電企業(yè)盈利能力走弱，甚至虧損。

華電集團(tuán)政策法律部主任陳宗法提供的數(shù)據(jù)顯示，從2008年到2011年，五大發(fā)電集團(tuán)火電板塊連虧4年，累計(jì)虧損達(dá)923億元。同期，五大發(fā)電集團(tuán)平均資產(chǎn)負(fù)債率也超過(guò)國(guó)資委85%的高限。

與多元的發(fā)電端不同，電網(wǎng)環(huán)節(jié)始終集中度高且透明度不足。“電網(wǎng)輸配電價(jià)實(shí)際上是購(gòu)銷差價(jià)，是壟斷、粗放的經(jīng)營(yíng)方式。”發(fā)改委內(nèi)部官員說(shuō)。

在電量交易中，電網(wǎng)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，并掌握電力調(diào)度權(quán)，這種模式使電網(wǎng)和電廠處于不對(duì)等的地位。正因此，發(fā)電企業(yè)尤其是火電企業(yè)改革重啟的呼聲大。

中國(guó)電力發(fā)展促進(jìn)會(huì)專職顧問(wèn)姜紹俊說(shuō)：“應(yīng)放開(kāi)發(fā)電市場(chǎng)和售電市場(chǎng)，改進(jìn)中間輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，建立M個(gè)賣點(diǎn)、N個(gè)買點(diǎn)的格局，多買多賣。這才叫真正的電力市場(chǎng)?，F(xiàn)階段，電網(wǎng)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷只是一個(gè)過(guò)渡階段。”

“電網(wǎng)公司應(yīng)變成輸電公司，擔(dān)當(dāng)電力輸送責(zé)任，國(guó)家核定輸電價(jià)格。電網(wǎng)在電力交易中獨(dú)立出來(lái)，由供需雙方自主談判。”姜紹俊說(shuō)。

但現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，電網(wǎng)企業(yè)不斷逆勢(shì)擴(kuò)張。2002年，國(guó)家設(shè)立華北、東北、西北、華東、華中五大電網(wǎng)公司。但目前，國(guó)家電網(wǎng)上收區(qū)域電網(wǎng)權(quán)限，區(qū)域電網(wǎng)被架空。此外，以國(guó)家電網(wǎng)收購(gòu)許繼等兩家電氣設(shè)備為標(biāo)志事件，電力體制改革陷入尷尬境地。

一位不愿具名的專家說(shuō)：“這一輪電改，中央定了規(guī)則，有頂層設(shè)計(jì)。但企業(yè)不執(zhí)行，甚至走回頭路。即便出現(xiàn)了問(wèn)題，也沒(méi)有人被問(wèn)責(zé)，這種狀況讓各個(gè)方面很尷尬。”

競(jìng)價(jià)上網(wǎng)尚難實(shí)施

五號(hào)文件確定“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革思路，但實(shí)施與否仍有懸念。

2004年5月到2006年，國(guó)家在東北區(qū)域、華東四省一市曾實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)改革試點(diǎn)，并建立多個(gè)電力交易中心。但這一期間，我國(guó)出現(xiàn)嚴(yán)重電荒，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)宣告擱淺。

國(guó)家電監(jiān)會(huì)市場(chǎng)監(jiān)管部主任劉寶華說(shuō)：“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)是電力交易的高級(jí)形式，可以實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)價(jià)格信號(hào)，調(diào)節(jié)實(shí)時(shí)供需，引導(dǎo)長(zhǎng)期電量合同和投資。但前提條件是電力供需基本平衡，或者略有富余不會(huì)出現(xiàn)大幅盈虧。”

2000年美國(guó)加州爆發(fā)電力危機(jī)，危機(jī)過(guò)后，2001年3月，美國(guó)開(kāi)始實(shí)行雙邊合同主導(dǎo)的新交易規(guī)則。英國(guó)也用雙邊交易為主的新市場(chǎng)機(jī)制，取代實(shí)施10年之久的競(jìng)價(jià)交易模式。

朱成章介紹，世銀出具的一份名為《美國(guó)加州電力改革與危機(jī)：發(fā)展中國(guó)家電力市場(chǎng)應(yīng)汲取的教訓(xùn)》的報(bào)告認(rèn)為，電力體制引入競(jìng)爭(zhēng)需四條件：一、是否有足夠的裝機(jī)容量;二、電網(wǎng)是否覆蓋全國(guó)各地;三、是否有完整的電價(jià)體系;四、電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否有經(jīng)驗(yàn)。

“競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)必須有合理的電價(jià)形成機(jī)制、電網(wǎng)輸送能力有較大富裕、有健全的電力法規(guī)體系等，中國(guó)不具備這些條件。”朱成章說(shuō)。

取代競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，電力行業(yè)希望明確獨(dú)立輸配電價(jià)，開(kāi)展大用戶直接交易。目前，大用戶直接交易僅在福建、江蘇等少數(shù)地方試點(diǎn)，交易電量?jī)H占全社會(huì)用電量千分之幾。

目前，大用戶直接交易難以規(guī)?；七M(jìn)。主要受兩方面掣肘：一是獨(dú)立的輸配電價(jià)機(jī)制沒(méi)有形成，二是國(guó)家部門之間尚未達(dá)成共識(shí)。

輸配分開(kāi)走什么路徑?

廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離后，電改進(jìn)入深水區(qū)。輸配到底分，還是不分?兩大陣營(yíng)各有說(shuō)辭。

4月10日，國(guó)家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞《中國(guó)電力與能源》一書(shū)發(fā)布。在書(shū)中，國(guó)家電網(wǎng)公開(kāi)表示堅(jiān)持輸配電一體化和電網(wǎng)調(diào)度一體化。這一表態(tài)讓輸配分開(kāi)再添懸疑。

中電聯(lián)人士告訴本報(bào)記者，協(xié)會(huì)內(nèi)部討論認(rèn)為，現(xiàn)階段輸配沒(méi)有必要分開(kāi)?？梢赃x擇地區(qū)做輸配分開(kāi)試點(diǎn)，對(duì)比輸配分開(kāi)的優(yōu)劣，然后下定改革的決心。

“此外，若輸配分開(kāi)，配電網(wǎng)交給地方，不利于地方電網(wǎng)建設(shè)、投資、運(yùn)營(yíng)和農(nóng)網(wǎng)改造，有礙電網(wǎng)發(fā)展。”上述中電聯(lián)人士說(shuō)。

作為電力行業(yè)專家，姜紹俊親身參與并見(jiàn)證電力體制改革全程，其認(rèn)為廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離后，必須堅(jiān)持輸配分開(kāi)。“電網(wǎng)可以繼續(xù)橫向切分，形成北中南三個(gè)勢(shì)力相當(dāng)?shù)碾娋W(wǎng)。配電公司下放地方后，可以調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性。”

輸配到底如何分開(kāi)?國(guó)家電監(jiān)會(huì)選擇在蘇州和深圳開(kāi)展輸配財(cái)務(wù)獨(dú)立核算試點(diǎn)，但這被指不是改革的核心領(lǐng)域。

“有一點(diǎn)要注意，必須放開(kāi)配電網(wǎng)，接納新能源，鼓勵(lì)建微電廠。全世界都是這種運(yùn)營(yíng)模式，而我國(guó)在項(xiàng)目審批上設(shè)置障礙。當(dāng)輸電系統(tǒng)和配電系統(tǒng)建立后，探索合同供電模式，使電力調(diào)度中立。”前述發(fā)改委內(nèi)部專家說(shuō)。

姜紹俊提出更為審慎的方案，作為過(guò)渡方案，在輸配分開(kāi)前可逐步放開(kāi)大用戶，與發(fā)電企業(yè)直接交易。“但輸配要分開(kāi)核算，成本公開(kāi)。”姜紹俊說(shuō)。

首先，放開(kāi)年用電1億千瓦時(shí)，用電負(fù)荷大約2萬(wàn)千瓦用戶;兩年后放開(kāi)年用電1000萬(wàn)千瓦時(shí)，用電負(fù)荷2000千瓦及以上用戶;再過(guò)1~2年，放開(kāi)年用電100萬(wàn)千瓦時(shí)，用電負(fù)荷200千瓦及以上的用戶。

在此基礎(chǔ)上，實(shí)施輸配分開(kāi)，成立配電公司參與市場(chǎng)交易，代表小用戶及居民進(jìn)場(chǎng)購(gòu)電，統(tǒng)銷給低壓小戶和居民。