中國(guó)改革開(kāi)放30多年，95%的商品價(jià)格都實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)決定，但是相反95%的要素市場(chǎng)仍是國(guó)家管制。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種管制所帶來(lái)的資源錯(cuò)配越來(lái)越嚴(yán)重，誘發(fā)了諸多矛盾。最為直接的就是能源市場(chǎng)，發(fā)改委做出任何調(diào)整，都會(huì)引發(fā)社會(huì)反響。而另一方面，能源使用造成的污染問(wèn)題已無(wú)法回避。那么，應(yīng)該如何調(diào)整能源價(jià)格產(chǎn)生機(jī)制，又該如何處理能源市場(chǎng)所產(chǎn)生的較大負(fù)外部性呢?記者就此問(wèn)題專訪了中國(guó)人民大學(xué)教授鄭新業(yè)。

市場(chǎng)形成能源價(jià)格 而非模擬市場(chǎng)形成

記者：最近幾年，油氣價(jià)格調(diào)整引起的爭(zhēng)議非常多，發(fā)改委解釋是按照國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)做出的調(diào)整。為何這樣以市場(chǎng)波動(dòng)來(lái)調(diào)整的模式，反而爭(zhēng)議更大?

鄭新業(yè)：準(zhǔn)確地講，當(dāng)前的能源價(jià)格，特別是發(fā)改委的油氣定價(jià)機(jī)制，是一種模擬市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，根據(jù)國(guó)際油氣的成本價(jià)格，以進(jìn)口原油的到岸成本為定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？雌饋?lái)是依據(jù)國(guó)際能源市場(chǎng)的價(jià)格變化，但最大的問(wèn)題是，這個(gè)價(jià)格是模擬的，能準(zhǔn)確嗎?能比市場(chǎng)做得好嗎?全世界大多數(shù)國(guó)家都是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為什么中國(guó)要設(shè)計(jì)出一套模擬市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)呢?發(fā)改委經(jīng)常給出的理由是關(guān)系國(guó)計(jì)民生，所以要管。但問(wèn)題是什么不關(guān)乎國(guó)計(jì)民生呢?政府來(lái)定價(jià)，實(shí)際上就是攬責(zé)上身。礦泉水也關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，但是沒(méi)有人管，也沒(méi)見(jiàn)死人。當(dāng)然能源價(jià)格定價(jià)機(jī)制改革可能要復(fù)雜一些。我覺(jué)得首先是油品進(jìn)口權(quán)的放開(kāi)，市場(chǎng)準(zhǔn)入不改，后面的改革就沒(méi)有意義。價(jià)格是表象，市場(chǎng)準(zhǔn)入是關(guān)鍵。中國(guó)社會(huì)可能沒(méi)有辯論的習(xí)慣，這樣的問(wèn)題是需要多多辯論的。石油在美國(guó)不關(guān)系國(guó)計(jì)民生嗎?這就是個(gè)開(kāi)放不開(kāi)放的問(wèn)題。我經(jīng)常說(shuō)，政府在這方面是種了別人的田，荒廢了自家的地。

記者：那么如何進(jìn)一步調(diào)整油氣產(chǎn)業(yè)?

鄭新業(yè)：對(duì)于油氣產(chǎn)業(yè)，核心是開(kāi)放準(zhǔn)入。同樣是能源產(chǎn)業(yè)，煤價(jià)上漲就沒(méi)有多少人埋怨，因?yàn)槭袌?chǎng)有辦法對(duì)付問(wèn)題。煤價(jià)已經(jīng)從1998年的200元一噸，漲到2010年的1020元一噸，電廠并沒(méi)有擔(dān)心，繼續(xù)漲價(jià)就去進(jìn)口。發(fā)改委管定價(jià)，典型的是種了市場(chǎng)的田，荒了政府的地。如果放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，放開(kāi)進(jìn)口權(quán)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售，發(fā)改委干好一件事即可，就是反托拉斯。比如中石化、中石油壟斷了產(chǎn)業(yè)鏈的上游，那么下游就不該壟斷，現(xiàn)在所有的油氣市場(chǎng)零售都被擠死了。然后你又擁有了管道，把上游的油氣輸入擠死了?，F(xiàn)在就中石油一家的上游管道，所有的油氣都要通過(guò)它，下游的輸入管道也得經(jīng)過(guò)它，不然不行。為什么頁(yè)巖氣現(xiàn)在沒(méi)有人敢動(dòng)?就算開(kāi)發(fā)了，怎么運(yùn)出來(lái)?賣(mài)給誰(shuí)?又要去求中石油。如果放開(kāi)市場(chǎng)，大不了自己想辦法解決。放開(kāi)之后，發(fā)改委只要監(jiān)控壟斷即可。比如處于上游的管道公司，必須獨(dú)立，對(duì)上對(duì)下都沒(méi)有利益。此時(shí)的主要監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)就是“不準(zhǔn)欺負(fù)人”。過(guò)去一段時(shí)間有聲音說(shuō)要管道獨(dú)立，并且提出了學(xué)理解釋。我認(rèn)為這不是空穴來(lái)風(fēng)，兩三年內(nèi)還是會(huì)獨(dú)立起來(lái)，天然氣占能源比重越來(lái)越大，沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的管道是不行的，否則中國(guó)的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來(lái)。

記者：你說(shuō)的央企在能源市場(chǎng)的壟斷具體體現(xiàn)在哪里?如何打破?

鄭新業(yè)：中石油作為一個(gè)央企，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有問(wèn)題。汽車(chē)市場(chǎng)上，長(zhǎng)安汽車(chē)是標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)企，大家并沒(méi)有覺(jué)得這是個(gè)問(wèn)題。有問(wèn)題的是縱向一體化，利用自己在某一個(gè)領(lǐng)域的壟斷力量。事實(shí)上，油氣領(lǐng)域的改革可以延續(xù)2002年電力體制改革辦法。當(dāng)年的電力體制改革是對(duì)的，但問(wèn)題是“半拉子”。當(dāng)時(shí)的邏輯很清楚，發(fā)電領(lǐng)域能拆分的就拆分，不能拆分的嚴(yán)格管制，成立電監(jiān)會(huì)，監(jiān)管國(guó)家電網(wǎng)，目標(biāo)很簡(jiǎn)單。國(guó)家電網(wǎng)是獨(dú)一買(mǎi)家，不能欺負(fù)賣(mài)家。所以不能讓國(guó)家電網(wǎng)擁有除了調(diào)峰之外的發(fā)電企業(yè)，否則它就會(huì)欺負(fù)人。這樣它在發(fā)電領(lǐng)域就沒(méi)有利益，誰(shuí)便宜就買(mǎi)誰(shuí)。另一方面，它又是獨(dú)一賣(mài)家，所以要管輸配電價(jià)。由電監(jiān)會(huì)來(lái)管，賣(mài)東西的時(shí)候就不讓電網(wǎng)欺負(fù)人。此過(guò)程中，設(shè)計(jì)了一個(gè)電力的成本監(jiān)管，這是必須的，否則就會(huì)無(wú)限加大自己的生產(chǎn)成本。

開(kāi)放生產(chǎn)要素市場(chǎng) 而非差別定價(jià)

記者：為什么說(shuō)電力改革是“半拉子”改革?

鄭新業(yè)：所謂“半拉子”，首先輸配電沒(méi)有改革，如果輸配電領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，就可以把成本挖掘出來(lái)。現(xiàn)在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，電網(wǎng)說(shuō)是多少就是多少。第二，中間多樣化的服務(wù)沒(méi)有挖掘出來(lái)。很多爭(zhēng)議，比如特高壓等，其實(shí)都是國(guó)家電網(wǎng)自己的事。它也有委屈冤枉的地方，首先普遍服務(wù)沒(méi)有展開(kāi)，村村通其實(shí)是財(cái)政拿的錢(qián)，不能混在其他業(yè)務(wù)中。第二，收入和成本問(wèn)題，這個(gè)賬又是混著的。比如居民用電，中國(guó)和世界其他國(guó)家不一樣，中國(guó)是反成本的，居民用電成本高，但是價(jià)格低，企業(yè)用電成本低，但是價(jià)格高，形成了工商企業(yè)補(bǔ)貼居民。結(jié)果企業(yè)就要求大用戶直供，也不是不可以，但這意味著居民用電補(bǔ)貼的來(lái)源沒(méi)有了。那么普遍服務(wù)誰(shuí)負(fù)責(zé)?對(duì)居民和農(nóng)業(yè)用電的補(bǔ)貼可否持續(xù)?政府要考慮到，老百姓也要考慮好。

記者：你提到這種錯(cuò)配在生產(chǎn)要素市場(chǎng)上是普遍的，企業(yè)在能源上吃虧，居民在其他領(lǐng)域也吃虧。比如土地市場(chǎng)，中國(guó)供給企業(yè)的土地價(jià)格很低，供給居民價(jià)格很高。這種錯(cuò)配和扭曲該如何看待?

鄭新業(yè)：要素市場(chǎng)整體來(lái)看，土地的供給還是帶有競(jìng)爭(zhēng)性的。雖然屬于政府，但屬于地方政府。地方政府有著強(qiáng)大的支配能力，地方政府之間也有競(jìng)爭(zhēng)，為了項(xiàng)目的引進(jìn)，地方長(zhǎng)官之間爭(zhēng)得頭破血流是常有的事。電力改革，長(zhǎng)期以來(lái)老百姓有個(gè)誤區(qū)，以為居民用電價(jià)由企業(yè)補(bǔ)貼就是好事。其實(shí)價(jià)格是可以傳遞的，從總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來(lái)看，企業(yè)可以把成本轉(zhuǎn)嫁給居民。而且差別定價(jià)實(shí)際也很難發(fā)揮作用，因?yàn)槠髽I(yè)可以搞自備電廠。我們的自備電廠規(guī)模很大，像中鋁和山東魏橋電廠，都是很典型的例子。所以還是如之前所說(shuō)，政府回到自己的活，監(jiān)管好自己的事，搞差別定價(jià)，只能鼓勵(lì)自備電廠進(jìn)一步擴(kuò)張，而這些電廠的排放效能肯定很低。

記者：如此來(lái)看，要素市場(chǎng)扭曲非常普遍，那么應(yīng)該如何調(diào)整?其中能源市場(chǎng)的調(diào)整對(duì)于解決要素市場(chǎng)的扭曲有什么意義?

鄭新業(yè)：要素市場(chǎng)價(jià)格扭曲非常多，勞動(dòng)力成本、環(huán)境成本都沒(méi)有反映進(jìn)去。我覺(jué)得很難講能源市場(chǎng)的建立與完善跟整個(gè)要素市場(chǎng)改革有多大相關(guān)性。但我認(rèn)為，能源市場(chǎng)的大思路是比較清楚的。從電力體制改革出發(fā)，改革搞徹底，對(duì)于油氣市場(chǎng)是很好的借鑒，再把煤炭市場(chǎng)放在一起看，就很清楚了。電力、煤炭、油氣，能源市場(chǎng)就是這幾個(gè)項(xiàng)目。為什么說(shuō)政府該做的事情沒(méi)做好?為什么說(shuō)發(fā)改委種了別人家田，荒了自家地?市場(chǎng)準(zhǔn)入放開(kāi)，事情就很簡(jiǎn)單。首先是市場(chǎng)形成價(jià)格，第二是負(fù)外部性監(jiān)管，第三是普遍性的公共服務(wù)，決策邏輯就非常簡(jiǎn)單。如果電廠競(jìng)爭(zhēng)形成成本，大家都沒(méi)話說(shuō)。如果認(rèn)為電的成本太低，不利于解決污染問(wèn)題，可以加負(fù)外部性，通過(guò)稅收杠桿調(diào)整，交環(huán)境稅、碳稅都沒(méi)關(guān)系，這取決于每度電的成本。能源采掘和生產(chǎn)造成的負(fù)外部性，可以想辦法復(fù)墾，辦法很多。但有一點(diǎn)必須注意，如果市場(chǎng)均衡價(jià)格是七毛錢(qián)一度電，那和政府沒(méi)關(guān)系，用得起就多用，如果貧困群體用不起，可以有其他辦法。如果認(rèn)為太低了，沒(méi)有反映環(huán)境成本、二氧化硫、重金屬污染，可以稅收調(diào)節(jié)或加價(jià)。政府還有第三件事，市場(chǎng)出現(xiàn)了寡頭壟斷，要用反托拉斯法去管。簡(jiǎn)單說(shuō)，如果沒(méi)有反映外部性，由價(jià)格司去管，如果需要保護(hù)窮人、提供普遍化服務(wù)，那民政部去管，如果覺(jué)得需要消費(fèi)交叉補(bǔ)貼，可以收補(bǔ)貼基金，就是普遍服務(wù)基金，這都可以。但要注意補(bǔ)貼措施導(dǎo)致的價(jià)格轉(zhuǎn)移，企業(yè)有很強(qiáng)的加價(jià)能力。

記者：能否說(shuō)能源市場(chǎng)是目前要素價(jià)格機(jī)制改革最簡(jiǎn)單的領(lǐng)域?

鄭新業(yè)：能源市場(chǎng)應(yīng)該是要素價(jià)格機(jī)制最好改革的地方?，F(xiàn)在的問(wèn)題是政府要認(rèn)識(shí)清楚，老百姓也要認(rèn)識(shí)清楚。我們經(jīng)常聽(tīng)說(shuō)，燃煤價(jià)格改革，油氣價(jià)格改革，政府要出錢(qián)等等。但是政府的錢(qián)從哪里來(lái)?只能來(lái)自稅收。能源價(jià)格改革的邏輯很簡(jiǎn)單，全世界比較成功的經(jīng)驗(yàn)都是如此：第一步，先讓市場(chǎng)起作用，形成真實(shí)的價(jià)格;第二步，如果對(duì)真實(shí)價(jià)格不滿意，認(rèn)為沒(méi)有滿足負(fù)外部性，可用稅收杠桿調(diào)節(jié)加價(jià);第三步，如果有貧困群體需要照顧，可以由民政部門(mén)出面，來(lái)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，不要搞階梯電價(jià)，純粹給錢(qián)更好，而且我們的低保已經(jīng)覆蓋全國(guó)。

改革價(jià)格機(jī)制 而非建立統(tǒng)一管理機(jī)制

記者：如果改革能源價(jià)格形成機(jī)制，第一步或者最關(guān)鍵的一步是什么?

鄭新業(yè)：進(jìn)口權(quán)的開(kāi)放，這是最最關(guān)鍵的一步。目前只有中石油等五家企業(yè)有油氣進(jìn)口權(quán)，所以開(kāi)放是重中之重。在此基礎(chǔ)上，反托拉斯機(jī)制起作用，對(duì)縱向一體化壟斷企業(yè)進(jìn)行拆分。第三步，反托拉斯監(jiān)管，市場(chǎng)份額占到一定比例，就必須限制。中石油中石化，市場(chǎng)超過(guò)25%，就必須賣(mài)掉。中石油目前壟斷上游，其實(shí)也不是不能拆分，可以收歸國(guó)土資源部，競(jìng)價(jià)拍賣(mài)。如果保持市場(chǎng)穩(wěn)定，上游允許壟斷，那么中游和下游必須橫向截除。比如可以成立中石油資源公司、管道公司、零售公司，出現(xiàn)大企業(yè)無(wú)所謂，只要有競(jìng)爭(zhēng)就行了。

記者：相對(duì)于電網(wǎng)而言，輸油管道的拆分更簡(jiǎn)單?

鄭新業(yè)：不錯(cuò)，電網(wǎng)很難拆分，但還可以獨(dú)立形成公司。比如現(xiàn)在有國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司，兩大公司已經(jīng)形成了競(jìng)爭(zhēng)，可以看出一些效率。還有一個(gè)就是“yard-stickcom petition”，即標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)在地方電網(wǎng)的考核都是這種自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)考核，特別嚴(yán)，搞得很好。電力體制改革，就是要把沒(méi)走完的這步走完，下一步就是輸配電改革。但這非常艱難，因?yàn)榻徊嫜a(bǔ)貼艱難，老百姓很難接受，所以推不動(dòng)。我認(rèn)為，在能源價(jià)格機(jī)制改革中，電力改革暫時(shí)可以放在后面，現(xiàn)在更好改的是油氣價(jià)格，契機(jī)很好，支持力量遠(yuǎn)比電力價(jià)格改革大得多。

記者：一直有意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)該建立一個(gè)能源部，總體來(lái)處理能源問(wèn)題，你覺(jué)得有必要嗎?

鄭新業(yè)：完全沒(méi)有意義，根本就無(wú)事可做，從國(guó)家能源安全的角度也沒(méi)有必要。中國(guó)應(yīng)該加入IEA，而且現(xiàn)在加入的成本并不高。因?yàn)镮EA的標(biāo)準(zhǔn)是要拿出一些能源儲(chǔ)備共享，中國(guó)其實(shí)一直在儲(chǔ)備。IEA其實(shí)就是用戶俱樂(lè)部，共享一些儲(chǔ)備，也可以用別人的儲(chǔ)備。為什么不加入呢?OECD障礙很容易突破，可以和美國(guó)談判，因?yàn)榧尤肓薎EA，大家其實(shí)都在一條船上。美國(guó)設(shè)立能源部，主要是為了開(kāi)發(fā)研究能源，類(lèi)似我們的科技部。我們可以在科技部下設(shè)能源局，或者能源局下設(shè)科技司。而且能源儲(chǔ)備，完全沒(méi)有必要設(shè)立政府機(jī)構(gòu)管理，企業(yè)儲(chǔ)備肯定更好。所謂國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備是無(wú)效的，這點(diǎn)從糧食儲(chǔ)備就可以看出來(lái)。現(xiàn)有的儲(chǔ)備數(shù)據(jù)能相信嗎?造假的有多少?所以除了必要的國(guó)防儲(chǔ)備以外，主要由企業(yè)儲(chǔ)備最合適，或者花錢(qián)買(mǎi)儲(chǔ)備，這最簡(jiǎn)單。

記者：是否需要建立能源統(tǒng)一管理機(jī)制?

鄭新業(yè)：更沒(méi)有必要，能源和豆腐一樣，沒(méi)有什么差別，為何需要專門(mén)部門(mén)管理?關(guān)鍵是放權(quán)。發(fā)改委價(jià)格司的任務(wù)不是定價(jià)，而是測(cè)量每個(gè)能源產(chǎn)品的負(fù)外部性，這是技術(shù)活，應(yīng)該和社政司合作，搞清楚每種能源的負(fù)外部性是多少，然后保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。鄧小平早就說(shuō)過(guò)，市場(chǎng)要為我所用。能源市場(chǎng)的主要矛盾是能源供給、能源安全和能源污染，我認(rèn)為目前中國(guó)最大的矛盾是能源污染問(wèn)題，這一方面是控制能源需求總量，另一方面是改善能源結(jié)構(gòu)。當(dāng)然目標(biāo)不會(huì)長(zhǎng)期不變。天然氣在能源市場(chǎng)僅占5%，如果能上升到20%，污染問(wèn)題會(huì)好很多。當(dāng)前的主要矛盾是利益集團(tuán)作祟，所以舍不舍得斬?cái)嗬婕瘓F(tuán)的鏈條，這才是關(guān)鍵。

記者：中國(guó)的能源生產(chǎn)技術(shù)非常領(lǐng)先，特別是火電技術(shù)，處于世界的最頂尖水平。但是這種領(lǐng)先僅僅是生產(chǎn)的領(lǐng)先，排污防控并不在其中。如何解決此種落差問(wèn)題?

鄭新業(yè)：這是體現(xiàn)決策意愿的問(wèn)題，簡(jiǎn)單說(shuō)就是霧霾還不夠大。如果真想干一件事，以中國(guó)目前的條件，技術(shù)和資源不成問(wèn)題。其實(shí)這可以簡(jiǎn)化成，要么給口罩和醫(yī)藥付費(fèi)，要么給污染處理付費(fèi)。黨和政府也要做決策，到底是企業(yè)省幾十億，還是民眾去醫(yī)院?污染的測(cè)量技術(shù)，中國(guó)完全沒(méi)有問(wèn)題。過(guò)去我們常說(shuō)污染治理，這是錯(cuò)誤的，污染的重點(diǎn)在于預(yù)防。我們有最好的發(fā)電機(jī)組，污染預(yù)防做起來(lái)非常容易，國(guó)內(nèi)也有做得很好的企業(yè)。說(shuō)白了，政府的工作是什么?在美國(guó)，誰(shuí)敢和E PA做對(duì)?罰款打官司賠死你。中國(guó)為什么污染問(wèn)題這么嚴(yán)重，在線監(jiān)測(cè)為什么搞不定?環(huán)保部有能力建設(shè)嗎?全面監(jiān)測(cè)，配監(jiān)測(cè)車(chē)輛，引進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保部垂直管理，這并不是難事。發(fā)改委價(jià)格司一方面給環(huán)保部提供技術(shù)支持，另一方面通過(guò)價(jià)格調(diào)節(jié)需求。把環(huán)保問(wèn)題從后期治理提升到前期預(yù)防，中央從文件發(fā)放者變成具體的公共服務(wù)提供者、投資人，投資車(chē)輛、技術(shù)真正做監(jiān)管。