破局需重設中立電規(guī)機構

記者：在電力統(tǒng)一管理的時代，電力規(guī)劃工作流程更為順暢。隨著電改的深入，政府應該如何進一步確定規(guī)劃權責?

歐陽昌裕：規(guī)劃管理是政府職能，國務院電力主管部門是電力統(tǒng)一規(guī)劃的責任主體，電網(wǎng)、發(fā)電、規(guī)劃咨詢機構和行業(yè)協(xié)會等是規(guī)劃的參與主體，需明確職責。統(tǒng)一規(guī)劃還須強有力的研究支撐體系。在電力統(tǒng)一管理的時代，無論是北京層面的電力規(guī)劃設計總院、水電水利規(guī)劃設計總院和原北京動力經(jīng)濟研究所(中心)，還是各區(qū)域電管局(公司)和省電力工業(yè)局(公司)，或是各區(qū)域、省級設計院，都有雄厚的規(guī)劃研究力量，自上而下形成了規(guī)劃研究支撐體系，每年都開展研究工作。2002年電改之后，該體系被分割和弱化了，有的處于停滯狀態(tài)。當前要界定規(guī)劃權責，同時政府部門要健全完善研究支撐體系。

目前電力規(guī)劃研究支撐力量分散，研究深度不夠，缺乏有效組織。國網(wǎng)、南網(wǎng)系統(tǒng)最貼近和了解電力系統(tǒng)、用戶和地方政府，規(guī)劃力量很強，但研究側重所轄區(qū)域;電規(guī)總院和水規(guī)總院系統(tǒng)力量雄厚、經(jīng)驗豐富，但分屬中能建和中電建兩大輔業(yè)集團，對電力系統(tǒng)運行和用戶了解不夠深入，且水規(guī)總院長于可再生能源，電規(guī)總院弱于新能源發(fā)電;行業(yè)協(xié)會是電力企事業(yè)單位的聯(lián)合組織，具有行業(yè)統(tǒng)計管理、資源環(huán)境研究和組織協(xié)調(diào)的相對優(yōu)勢，但自身規(guī)劃研究力量較為薄弱。因此，目前各規(guī)劃研究主體受限于自身歸屬和電力市場定位，或多或少有其局限性，需要政府部門進行有效組織，發(fā)揮各自優(yōu)勢與擅長，取長補短。

記者：那么，如何突破規(guī)劃研究主體的局限性?

歐陽昌裕：關鍵在于電力規(guī)劃主管部門要完善規(guī)劃流程，有效組織，健全完善有機互補的規(guī)劃研究支撐體系。還要按照5號文(《電力體制改革方案》)要求，充分發(fā)揮電網(wǎng)公司的優(yōu)勢，委托電網(wǎng)公司開展電力規(guī)劃研究并提出建議。

從規(guī)劃研究支撐的組織體系來看，我認為當前最優(yōu)方案是重組劃轉(zhuǎn)或新建獨立的電力規(guī)劃研究中心，作為國家能源局直屬事業(yè)單位，協(xié)助政府部門具體承擔電力規(guī)劃研究的組織協(xié)調(diào)、具體研究和重大問題調(diào)研工作。第二種模式，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的行業(yè)統(tǒng)計和聯(lián)合、非盈利組織的優(yōu)勢，加強規(guī)劃研究力量配置，委托其具體承擔電力規(guī)劃研究的組織協(xié)調(diào)工作。中電聯(lián)2010年完成的電力工業(yè)“十二五”規(guī)劃研究報告，就是在組織發(fā)電集團、電網(wǎng)公司和電規(guī)總院等規(guī)劃研究機構完成十四個專題研究的基礎上，經(jīng)過了業(yè)內(nèi)充分論證和研討形成的總報告，基本反映了行業(yè)共識。第三種模式，則繼續(xù)以電網(wǎng)公司的統(tǒng)一電力規(guī)劃研究為基礎，政府部門直接組織整合多方意見觀點后形成國家規(guī)劃。第四種模式即維持現(xiàn)狀，如何有效組織需深入研究。

規(guī)劃需具備可持續(xù)生命力

記者：根據(jù)你多年的電力規(guī)劃工作，結合當前電力行業(yè)發(fā)展的新形勢，完整、中立、科學的統(tǒng)一電力規(guī)劃有哪些特性?

歐陽昌裕：第一，統(tǒng)一電力規(guī)劃要體現(xiàn)國家電力轉(zhuǎn)型調(diào)整發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。統(tǒng)一電力規(guī)劃要實現(xiàn)當下、五年和長遠戰(zhàn)略規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

第二，統(tǒng)一電力規(guī)劃是綜合規(guī)劃。包括經(jīng)濟社會、資源、環(huán)境等分析預測，覆蓋電源、電網(wǎng)和用戶全環(huán)節(jié);不僅要規(guī)劃新增部分，還要關注對現(xiàn)有系統(tǒng)的更新改造;規(guī)劃還包括科技創(chuàng)新、環(huán)保、人力資源、設備、燃料供應運輸綜合平衡分析、資金平衡、效率效益、成本電價、政策措施等。綜合規(guī)劃下有很多專項規(guī)劃，現(xiàn)在是電源專項規(guī)劃較多，其它專項規(guī)劃基本沒有。

第三，統(tǒng)一電力規(guī)劃要適應經(jīng)濟社會發(fā)展的電力需求變化。最重要的是堅持適度超前規(guī)劃原則和建立健全規(guī)劃滾動調(diào)整機制。

第四，統(tǒng)一電力規(guī)劃要體現(xiàn)經(jīng)濟性。規(guī)劃要滿足各項內(nèi)外部約束條件，特別要宏觀測算將來的電價水平，使其控制在國內(nèi)經(jīng)濟和居民生活可承受范圍內(nèi)，并據(jù)此調(diào)整電源結構和電力布局。如風電、光伏發(fā)電發(fā)展需漲電價或者財政補貼，應根據(jù)風電、光伏發(fā)電規(guī)劃目標測算出將來的上網(wǎng)電價和銷售電價水平，并測算未來的補貼總額和明確補貼方式。對生物質(zhì)、天然氣發(fā)電及分布式能源等都需做類似測算。因此，當下我國更應選擇滿足生態(tài)環(huán)境等約束下的更為經(jīng)濟的電源結構，優(yōu)先發(fā)展水電、高效安全發(fā)展核電顯然更為經(jīng)濟。

第五，規(guī)劃要體現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。一是做到網(wǎng)源協(xié)調(diào)、電源間協(xié)調(diào)，電網(wǎng)內(nèi)協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃協(xié)調(diào)和中央與地方規(guī)劃協(xié)調(diào)。二是規(guī)劃還涉及到國土、水利、環(huán)保、城建、國稅、財政等多個部門，可以用國家能源委員會的平臺來協(xié)調(diào)解決。三是提出的政策措施要有可實施性，是閉環(huán)的而不是開環(huán)的規(guī)劃。如新能源發(fā)電、天然氣發(fā)電和分布式能源發(fā)展規(guī)劃目標，需要的國家財政補貼額度是否能夠足額籌集到位、是否能夠持續(xù)下去?或因此帶來的全社會電價水平提高能否真正落實到位?這些都需要在規(guī)劃中予以解決。

記者：電力規(guī)劃要體現(xiàn)國家電力轉(zhuǎn)型調(diào)整發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，目前這一點在電網(wǎng)方面還未形成共識。

歐陽昌裕：用電需求和能源資源布局決定了電力結構布局。電網(wǎng)既要滿足各種類型發(fā)電的接入和輸送，包括大型能源基地、清潔能源發(fā)電和分布式能源等，又要能接入電動汽車、儲能等新客戶，還要滿足用戶包括選擇權在內(nèi)的個性化需求。在競爭性電力市場下，需大大增加跨區(qū)跨省等通道能力冗余度，才能保障電力市場有效競爭和跨區(qū)電能交易的選擇權。競爭電力市場下的電網(wǎng)比計劃經(jīng)濟下的電網(wǎng)作用更加突出。

目前電網(wǎng)規(guī)劃的主要分歧在政府和電網(wǎng)等對電網(wǎng)未來發(fā)展方向認識不一，且焦點從過去是否要發(fā)展特高壓到是否發(fā)展特高壓交流同步電網(wǎng)上。電網(wǎng)電源的生命周期長，需從近、中、遠綜合考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)保效益等。電力規(guī)劃要做到全局最優(yōu)，而不是每個具體工程最具經(jīng)濟性，更不能因為個別具體項目而否定全部規(guī)劃。

規(guī)劃要有剛性實施保障

記者：“十二五”僅剩兩年，國家能源局日前提出著手“十三五”能源問題的調(diào)研工作，規(guī)范的電力規(guī)劃流程應該如何?

歐陽昌裕：較理想的流程是今年就開展“十三五”電力規(guī)劃研究，組織電網(wǎng)、發(fā)電、行業(yè)協(xié)會及相關機構開展工作，向全社會征召規(guī)劃課題研究。明年，政府部門層級進行整合綜合研究，聽取各方意見，統(tǒng)籌中央與地方、綜合與專項規(guī)劃，統(tǒng)籌銜接各部委意見特別是政策措施，最終形成政府部門的總體和專項、專題規(guī)劃報告，按規(guī)定程序上報國務院審批，審批后的規(guī)劃報告在后年上半年對社會公布。

對電力企業(yè)而言，今年也應同步開展公司規(guī)劃研究，其中電力部分或受政府委托研究成果，明年初上報政府主管部門。國家電力規(guī)劃報告對外公布后，各企業(yè)再進行調(diào)整，最終形成自身規(guī)劃。

統(tǒng)一電力規(guī)劃正式發(fā)布之后，每年還要組織開展規(guī)劃的滾動調(diào)整，以不斷滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的電力需求，降低誤差率。此外還要開展電力規(guī)劃后評價工作。除了政府自評和滾動調(diào)整外，可充分發(fā)揮各級人大監(jiān)督作用，組織開展規(guī)劃中期和終期評價，對政府規(guī)劃制定和實施進行過程監(jiān)查，發(fā)現(xiàn)重大責任問題的可依法追責等。

記者：如何保證統(tǒng)一電力規(guī)劃的實施和剛性?

歐陽昌裕：規(guī)劃正式公布后，各級政府不得核準審批不在規(guī)劃內(nèi)的電力項目，否則追究責任。同時，結合政府職能轉(zhuǎn)變和市場化改革，逐步淡化項目審批。今后規(guī)劃內(nèi)的電源項目應實行公開招標，電網(wǎng)項目實行備案制，通過市場競爭方式選擇投資主體和確定基準(容量)電價，充分發(fā)揮市場配置電力資源的決定性作用。

同時，在全過程中及投運后，政府部門還要加強市場監(jiān)督，包括追究投資失誤責任以抑制國企非理性投資。按照“規(guī)劃引導—市場配置—政府監(jiān)督”運行機制，包括存量電源競價上網(wǎng)和用戶選擇用電，構建中國特色的電力市場運行模式。國家發(fā)改委近日提出鼓勵通過競爭方式確定水電價格，探索通過招標等競爭方式確定水電項目業(yè)主和上網(wǎng)電價，這是電價市場化改革的重要一步。

按照上述運行機制，就將規(guī)劃和項目實施有機結合起來，加上發(fā)電電價應是容量電價和電量電價兩部制電價，容量電價通過公開招標、電量電價通過市場競價確定，而水電、風電、光電和核電等清潔能源發(fā)電的電量電價(與變動成本相關)很低，從機制上自然就會得到優(yōu)先調(diào)度，不需行政命令，棄風、棄光、棄水等難題迎刃而解。