12月10日，環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人通報(bào)了環(huán)境保護(hù)部日前下放的環(huán)評(píng)審批權(quán)限的建設(shè)項(xiàng)目共25項(xiàng),以上項(xiàng)目主要是基礎(chǔ)設(shè)施類和環(huán)境影響較小的項(xiàng)目，其中包括分布式燃?xì)獍l(fā)電、燃煤背壓熱電站等電力行業(yè)項(xiàng)目。

同時(shí)，上述負(fù)責(zé)人也表示，環(huán)境保護(hù)部將繼續(xù)嚴(yán)格跨區(qū)域流域、環(huán)境影響重大、敏感復(fù)雜建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)管理，保留這些項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)限。其中，包括“兩高一資”(高耗能、高污染、資源性)和產(chǎn)能過剩的煤電、鋼鐵、電解鋁項(xiàng)目。

環(huán)評(píng)審批權(quán)應(yīng)加強(qiáng)

環(huán)保部認(rèn)為，上述項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)的下放，將有利于“充分發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善環(huán)境質(zhì)量、預(yù)防污染和生態(tài)破壞方面的作用”。同時(shí)，也是國務(wù)院深化行政審批制度改革的決策部署。

對(duì)此，廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)表示：“環(huán)評(píng)審批權(quán)限不僅不應(yīng)該下放，還應(yīng)該不斷加強(qiáng)。”據(jù)他介紹，環(huán)境問題是典型的外部性問題。企業(yè)會(huì)污染環(huán)境，但是通常并不會(huì)承擔(dān)相應(yīng)污染治理等責(zé)任，這意味著企業(yè)的污染成本不由企業(yè)承擔(dān)，而是由整個(gè)社會(huì)來代替它承擔(dān)。

“從經(jīng)濟(jì)方面來講，由于上述原因的存在，所以企業(yè)總會(huì)有污染的沖動(dòng)和基本動(dòng)力。”林伯強(qiáng)說，“因此，政府相關(guān)部門更應(yīng)該做的是，加強(qiáng)環(huán)評(píng)以及企業(yè)污染監(jiān)管，真正看住企業(yè)，而非下放權(quán)限。”

項(xiàng)目審批權(quán)仍有存在理由

據(jù)專家介紹，電力項(xiàng)目建設(shè)，不僅需要環(huán)保部的環(huán)評(píng)審批，最終還需要能源局的核準(zhǔn)，也就是通常所說的拿到能源局的“路條”。

在今年4月份，曾一度傳出有關(guān)能源局?jǐn)M下放火電單機(jī)60萬千瓦以下、煤炭新增產(chǎn)能120萬噸/年以下，兩個(gè)項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限至地方的消息，但在隨后5月份《國務(wù)院決定取消和下放管理層級(jí)的行政審批項(xiàng)目目錄》中，卻只下放了后者，而火電行業(yè)只是下放了燃煤背壓熱電項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限，火電行業(yè)中規(guī)模通常相對(duì)更大的純發(fā)電機(jī)組審批權(quán)限則未被提及。

據(jù)林伯強(qiáng)介紹，這可能跟目前國企運(yùn)行考核機(jī)制有關(guān)。他說，“目前國內(nèi)企業(yè)，特別是國企，對(duì)于企業(yè)經(jīng)營的盈利與虧損情況，并沒有很好地與企業(yè)管理者掛鉤。”例如，有的國企出現(xiàn)連續(xù)數(shù)年的巨額虧損，但是其相關(guān)管理者并未受到問責(zé)。“國企投資成功，功勞全歸管理者;投資失敗，則管理者無需承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。”那么這種機(jī)制必然導(dǎo)致某些企業(yè)只重視企業(yè)的規(guī)模，而輕視企業(yè)盈利能力。這種盲目的、過度的投資也促使許多行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩。

國際能源署全球能源展望組高級(jí)能源專家張樹偉也曾對(duì)本報(bào)表示，“這是我國產(chǎn)能過剩的重要原因，投資主體不明確，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不明確。”

林伯強(qiáng)認(rèn)為，為了抑制這種現(xiàn)象，約束企業(yè)的投資沖動(dòng)，能源局對(duì)相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施核準(zhǔn)，可以看成是一種對(duì)當(dāng)前國企的運(yùn)行考核機(jī)制漏洞的“打補(bǔ)丁”行為。

能源局審批權(quán)可逐步取消

不難看出，雖然審批權(quán)的存在，或許可以被認(rèn)為是在目前企業(yè)的問責(zé)制繼續(xù)建立的情況下的權(quán)宜之計(jì)，可以在一定程度上彌補(bǔ)這方面的缺失，但是事實(shí)上，對(duì)于國內(nèi)審批權(quán)限的作用，也有業(yè)內(nèi)人士提出了質(zhì)疑：“目前我國在鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)均出現(xiàn)了突出的產(chǎn)能過剩問題，那相應(yīng)的審批在這方面是否真正起到作用了呢?”

“實(shí)際上，在企業(yè)問責(zé)機(jī)制得到更好完善的背景下，審批權(quán)是完全可以下放或取消的。”林伯強(qiáng)說，就目前情況來看，在能源領(lǐng)域，國家能源局的核準(zhǔn)權(quán)限下放應(yīng)該會(huì)是逐步的，先放小的再放大的，畢竟小的項(xiàng)目其綜合影響可能相對(duì)較小;隨著相關(guān)運(yùn)行考核機(jī)制等大環(huán)境的變化，再適時(shí)地進(jìn)一步下放或取消相關(guān)審批權(quán)限。

“另一方面，對(duì)于私營企業(yè)來講，國家能源局的核準(zhǔn)完全是可有可無的，應(yīng)該取消。”林伯強(qiáng)說，“相對(duì)于國企，民企更不需要審批。”畢竟私營企業(yè)完全是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，權(quán)責(zé)是分明的。對(duì)于這類企業(yè)，只要符合環(huán)保等相關(guān)方面的規(guī)章要求，就應(yīng)該有權(quán)建設(shè)生產(chǎn)，無需能源局的核準(zhǔn)。“可以說，除了極為個(gè)別的關(guān)系國計(jì)民生的項(xiàng)目外，國家能源局的相關(guān)核準(zhǔn)都可以取消。”

做好規(guī)劃或是不錯(cuò)選擇

對(duì)于審批權(quán)限下放問題，中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)副秘書長歐陽昌裕認(rèn)為，“審批權(quán)限的下放，不管是從中央下放到地方還是進(jìn)一步的層層下放，本質(zhì)上仍然沒有發(fā)生變化，仍然是一種審批制度。”要實(shí)現(xiàn)使市場在資源配置中起決定性作用，必須采用其他辦法。

歐陽昌裕認(rèn)為：“更可取的辦法可能是國家相關(guān)部門制定電力發(fā)展規(guī)劃，對(duì)國務(wù)院審批的規(guī)劃范圍內(nèi)的項(xiàng)目，采用市場競爭方式，向全社會(huì)招標(biāo)選擇投資者。”對(duì)于規(guī)劃通常存在的時(shí)滯和合理性等問題，他說，“這可以通過‘滾動(dòng)規(guī)劃機(jī)制’來解決。這種機(jī)制既可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化和電力供需變化，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，避免規(guī)劃與實(shí)際需求出現(xiàn)較大差距;同時(shí)，國家可以通過規(guī)劃對(duì)電力結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局，進(jìn)行適時(shí)的宏觀調(diào)控，以促進(jìn)行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。”

同時(shí)，歐陽昌裕表示：“電力工業(yè)和能源工業(yè)都是資金密集型行業(yè)，必須將宏觀規(guī)劃、市場機(jī)制與政府監(jiān)管相結(jié)合，才能保證相關(guān)規(guī)劃的更好落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)的健康發(fā)展。這也是更好地發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的題中之意。