2002年電改目標(biāo)仍是努力方向
近日,國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的“383方案”改革設(shè)想備受關(guān)注。“383方案”即包含“三位一體改革思路、八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域、三個(gè)關(guān)聯(lián)性改革組合”的新一輪改革的基本思路和行動(dòng)方案。該方案也被廣泛認(rèn)為與即將召開的十八屆三中全會(huì)有著密切聯(lián)系。在電力方面,方案顯示將“引入大用戶直購電,建立實(shí)時(shí)競爭發(fā)電市場,深化電力體制改革。”
雖然只是一個(gè)改革設(shè)想,但是該方案的公布,還是讓人們對于走過10年的電力體制改革有了新的期望,也讓電改再次成為熱議話題。
2002年開始的電改,制定了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”四大目標(biāo),不過,10年已過,也只是初步實(shí)現(xiàn)了前兩步。放眼整個(gè)能源行業(yè),相比于煤炭和石油行業(yè),電價(jià)的市場化改革也已落在了后面。那么原因何在?未來之路,又在何方?
電價(jià)問題突出
價(jià)格形成機(jī)制改革被認(rèn)為是未來電改的核心和主要任務(wù)。那么目前我國的電價(jià)是什么情況呢?
據(jù)國家發(fā)展改革委價(jià)格司原副司長劉振秋介紹:“在上網(wǎng)電價(jià)方面,目前依然由國家發(fā)改委統(tǒng)一管理。但做了分類,有很大進(jìn)步。”之前集資辦電,按投資進(jìn)行還本付息原則定價(jià)。此后,“定價(jià)方式有了調(diào)整,變?yōu)榘瓷鐣?huì)平均成本先定價(jià)格。”在2004年之后,所有火電投資新投產(chǎn)的機(jī)組,上網(wǎng)電價(jià)都執(zhí)行標(biāo)牌價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前標(biāo)牌價(jià)標(biāo)準(zhǔn)又延伸到核電;水電基本是一廠一價(jià);風(fēng)電分為四個(gè)區(qū),也已有標(biāo)桿價(jià)。
“不過,平均成本定價(jià)也有弊端,如今矛盾也越來越突出。”劉振秋說,例如平均成本是多少很難確定。“另外,各電廠的機(jī)組在一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的性質(zhì)、作用不同,有的是調(diào)峰的,有的是電網(wǎng)末端支撐的,所以對于不同性質(zhì)和作用的機(jī)組采用同一個(gè)價(jià)格,這種做法是不妥的;另外,不同機(jī)組的電能質(zhì)量也是不同的,這在電價(jià)方面也沒有體現(xiàn)出來。”
另據(jù)劉振秋介紹,在銷售電價(jià)方面是國家管理,分網(wǎng)制定。“目前所有電網(wǎng)的銷售價(jià)格都由發(fā)改委來制定的。也是實(shí)施分類電價(jià),如照明電價(jià)、工業(yè)電價(jià)和農(nóng)業(yè)電價(jià)等。不過,現(xiàn)在分類不是很合理,并且近些年來也沒有做大的調(diào)整。”
另外了解,為了支持可再生能源的發(fā)展,我國實(shí)施了可再生能源附加政策,其附加標(biāo)準(zhǔn)是全國平均分?jǐn)偟摹?ldquo;當(dāng)時(shí)認(rèn)為,可再生能源有正的外部性,所以統(tǒng)一加,但是如此一來,可再生能源多的地區(qū)占了便宜,自然環(huán)境本來就很好的地區(qū)反而吃了虧。”劉振秋說,例如在自然環(huán)境不錯(cuò)的貴州地區(qū),風(fēng)力和太陽能資源并不豐富,相比而言獲得的補(bǔ)貼就少,在內(nèi)蒙古等風(fēng)力資源豐富的省份則獲得了大量的補(bǔ)貼。“所以,可再生能源附加標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一是否合理是值得研究的。”
對此,多位業(yè)內(nèi)人士均對記者表達(dá)了類似看法。另外,在脫硫、脫硝等電價(jià)補(bǔ)貼方面,都存在標(biāo)準(zhǔn)過低、“一刀切”等問題。
電價(jià)不能簡單放開
“我國電力體制改革策劃是非常好的,把廠網(wǎng)分開、輸配電分開,實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的競爭,打破電力行業(yè)壟斷。”中國大唐集團(tuán)公司財(cái)務(wù)部價(jià)格主管史可佳表示,“電力體制改革進(jìn)行了十年,至今只是把電廠和電網(wǎng)分開了,輸配電還沒有分開,統(tǒng)一調(diào)度權(quán)仍在電網(wǎng)。雖然分成了南方電網(wǎng)和國家電網(wǎng)兩個(gè)體系,但這是按區(qū)域分的,而不是在同一個(gè)區(qū)域形成競爭。對于發(fā)電企業(yè)來將,電價(jià)是被國家管住的,電廠之間是互相競爭的,但在電網(wǎng)一方還是一個(gè)完整的體系,沒有被打破。發(fā)電企業(yè)在跟電網(wǎng)的博弈中,想得到合理的價(jià)格比較困難。”
劉振秋認(rèn)為,雖然目前的電力行業(yè)還有諸多問題存在,但是從資源優(yōu)化、行業(yè)效率、安全和行業(yè)財(cái)務(wù)狀況等評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來講,“此前的電改還是成功的。”他說,“但是如果停滯下來,改革的成本會(huì)加劇,把改革效率慢慢吞嚼掉。”
當(dāng)前供應(yīng)端和銷售端矛盾都比較集中。有觀點(diǎn)認(rèn)為電力改革的阻力在價(jià)格司,電價(jià)一直沒有市場形成機(jī)制。
對此,劉振秋認(rèn)為:“電改的阻力并不在價(jià)格司。應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析問題,而不要表面化。電價(jià)改革是電改的核心。但是很多事情要有先決條件,而不是簡單地放開價(jià)格。”據(jù)他介紹,十二屆三中全會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革中提到,價(jià)格改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵。價(jià)格改革伴隨體制改革,出現(xiàn)了價(jià)格雙軌制,價(jià)格雙軌制降低了體制轉(zhuǎn)換成本。同時(shí)伴隨著企業(yè)改革,企業(yè)逐步成為市場核心后,對價(jià)格有反應(yīng),然后放開計(jì)劃,不斷增加計(jì)劃外比重,最后到市場化。“所以不能簡單放開價(jià)格,而是采用漸進(jìn)化道路。”
劉振秋認(rèn)為,市場本質(zhì)是自由選擇、自由交易。“目前發(fā)電量由調(diào)度定,調(diào)度由地方經(jīng)委定每個(gè)機(jī)組的一年可調(diào)電量。更荒唐的是,一些地區(qū)搞煤電互保,用多少本地煤給多少電量,在這種情況下,價(jià)格不能放開。簡單的價(jià)格放開不能形成市場。”他說,在任何一個(gè)國家,沒有廠網(wǎng)分開后,已經(jīng)建立了競爭市場的,還政府管制價(jià)格,我國獨(dú)此一份。“我國建立了標(biāo)桿制度,在經(jīng)濟(jì)管制上是創(chuàng)新,但是不可能管好,否則不需要建立市場了。標(biāo)桿價(jià)格有很多問題。同時(shí),標(biāo)桿價(jià)格使政府的自由裁量權(quán)大大減少。”
2002年電改目標(biāo)仍是努力方向
對于未來電改,國內(nèi)諸多業(yè)內(nèi)專家和機(jī)構(gòu)都已進(jìn)行了深入研究,并提出了各自的課題和方案。此次“383方案”在十八屆三中全會(huì)即將召開之際公布,其所涉及的電力行業(yè)改革的基本思路,也因此備受關(guān)注。
“383方案”明確,在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,以打破壟斷、促進(jìn)競爭、重塑監(jiān)管為重點(diǎn),加快改革。改革的重點(diǎn)是放寬準(zhǔn)入,“形成競爭性市場結(jié)構(gòu)”,同時(shí)“在自然壟斷環(huán)節(jié)形成有效監(jiān)管”。對電力行業(yè)更是制定了明確的行動(dòng)方案:“引入大用戶直購電,建立實(shí)時(shí)競爭發(fā)電市場,深化電力體制改革。”
“383方案”稱,“建立實(shí)時(shí)競爭發(fā)電市場,開展‘競價(jià)上網(wǎng)’,形成以雙邊合同市場為主、實(shí)時(shí)競爭市場為輔的競爭性電力市場。推進(jìn)電價(jià)形成機(jī)制改革,上網(wǎng)電價(jià)由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定;輸配電價(jià)實(shí)行政府管制,形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)效率的獨(dú)立輸配電價(jià);居民和中小工商業(yè)銷售電價(jià)仍實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。率先實(shí)現(xiàn)輸配業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)分開,在開展試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)輸配完全分開。”
可以看出,該方案仍是沿用2002年電改制定的“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”的思路和目標(biāo)。在廠網(wǎng)分開、主輔分離之后,競價(jià)上網(wǎng)、輸配分開也成為了該方案的著力點(diǎn)。