停滯十年的電力體制改革即將重啟，改革的決心來自中國新一屆政府的最高決策層。

2012年上半年，時(shí)任國務(wù)院副總理的李克強(qiáng)曾就電力改革批示，強(qiáng)調(diào)要保證能源長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)，電力市場(chǎng)化改革是必然選擇，并要求有關(guān)部門認(rèn)真研究頂層設(shè)計(jì)和重點(diǎn)推進(jìn)方案。此后，多份有關(guān)如何重啟電力體制改革的研究報(bào)告出臺(tái)，分別來自國務(wù)院研究室、國家能源局規(guī)劃司、國家電力監(jiān)管委員會(huì)(下稱電監(jiān)會(huì))市場(chǎng)監(jiān)管部等。

2012年年中，李克強(qiáng)再次對(duì)其中一份呼吁啟動(dòng)第二輪電力改革以解決當(dāng)前能源領(lǐng)域突出矛盾的報(bào)告做出批示，明確提出重啟電改，報(bào)告轉(zhuǎn)至相關(guān)部門。

據(jù)財(cái)新記者了解，2013年兩會(huì)前，在有關(guān)新一輪機(jī)構(gòu)改革方案的討論中已涉及到電力體制改革。接近方案設(shè)計(jì)者的消息人士透露，大能源部或能源委的方案雖然沒有出現(xiàn)在最后的機(jī)構(gòu)改革方案中，但決策者正醞釀通過分拆壟斷的國家電網(wǎng)公司，推動(dòng)新一輪電力體制改革。初步設(shè)計(jì)是將國家電網(wǎng)公司一拆為五，改革有望在全國“兩會(huì)”之后啟動(dòng)。

2012年是中國開展電力改革的十周年。2002年，在時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基的推動(dòng)下，國務(wù)院發(fā)布《中國電力體制改革方案》(業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱五號(hào)文件)，啟動(dòng)了以市場(chǎng)化為方向的改革。2003年走出第一步，通過對(duì)國家電力公司分拆重組，成立了國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司以及中電投、華能等五大發(fā)電公司。國家電力監(jiān)管委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

改革只走出了第一步。擬議中的主輔分離以及東北電力市場(chǎng)和直購電等試點(diǎn)陷入僵局，電改舉步不前，原本計(jì)劃進(jìn)一步完成輸配分開的國家電網(wǎng)公司坐大，在金融、電建、礦業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域和海外大力擴(kuò)張，逐漸成為鉗制電力市場(chǎng)形成的最大障礙。

藉十周年之機(jī)，各方再度發(fā)出改革之聲。中國電力國際有限公司董事長(zhǎng)李小琳亦在2012年初公開表示，應(yīng)抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)電力體制改革，當(dāng)務(wù)之急是理順價(jià)格機(jī)制，將發(fā)電環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，傳導(dǎo)到消費(fèi)端。

在一年的討論之后，盡管對(duì)具體改革路徑尚有爭(zhēng)議，但改革的最終目標(biāo)——破除垂直一體化的壟斷結(jié)構(gòu)，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)對(duì)具有自然壟斷屬性的輸、配電網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)格監(jiān)管，已成各界基本共識(shí)。這也是世界各國進(jìn)行電力市場(chǎng)化改革的共同原則。

2013年3月10日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)，其中包括重新組建國家能源局的內(nèi)容。根據(jù)方案，電監(jiān)會(huì)將并入國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)重組為新一輪電力體制改革帶來變數(shù)。電監(jiān)會(huì)成立原本是中國推行電力市場(chǎng)化改革的舉措之一，但因電改止步不前，電監(jiān)會(huì)蹉跎十年，用電監(jiān)會(huì)第一任副主席邵秉仁的話說，處于“無市場(chǎng)可監(jiān)管”的狀態(tài)。在接受財(cái)新記者采訪時(shí)，邵秉仁表示，此次機(jī)構(gòu)改革提出，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的核心是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)起重新發(fā)動(dòng)和推進(jìn)電力體制改革的任務(wù)，推動(dòng)中國電力市場(chǎng)形成。

對(duì)中國來說，繼續(xù)推進(jìn)和深化壟斷行業(yè)以及國企改革，是有效釋放“改革紅利”的突破口。十年前實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開，在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，曾大幅度降低發(fā)電設(shè)備和裝機(jī)的造價(jià)，但隨后電改停滯，中國電力市場(chǎng)遲遲未能形成，政府不得不繼續(xù)對(duì)上網(wǎng)電價(jià)和終端銷售電價(jià)實(shí)行行政管制，企業(yè)失去了繼續(xù)提升盈利水平和投資效率的動(dòng)力。而電網(wǎng)在買電和售電環(huán)節(jié)的壟斷進(jìn)一步扭曲了電價(jià)體系，導(dǎo)致中國工商業(yè)企業(yè)實(shí)際電價(jià)遠(yuǎn)高于名義電價(jià)(詳見輔文“電價(jià)的秘密”)。

從各國電力改革的經(jīng)驗(yàn)來看，如果下一步電力體制改革取得實(shí)質(zhì)性突破，中國的實(shí)際電價(jià)水平有望下降，中國制造的整體競(jìng)爭(zhēng)力將得到提升。

但多位電力業(yè)內(nèi)人士在接受財(cái)新記者采訪時(shí)表示，前提是中國能夠完成國家電網(wǎng)拆分，并且在拆分之后管住壟斷環(huán)節(jié)——輸電——的價(jià)格和投資成本，并在發(fā)電與售電側(cè)充分引入競(jìng)爭(zhēng)。

管住電網(wǎng)

從一年多來的討論和各方公開表態(tài)來看，管住電網(wǎng)已成為電力業(yè)內(nèi)的基本改革共識(shí)

得到李克強(qiáng)批示的報(bào)告出自國務(wù)院研究室研究員范必和中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心專家景春梅，全稱為《進(jìn)一步深化電力體制改革的思考》。

報(bào)告稱，近幾年煤電矛盾不斷加劇，出現(xiàn)發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)虧損，工商企業(yè)用電負(fù)擔(dān)沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受制約，電力普遍服務(wù)不到位等問題。能源領(lǐng)域的突出矛盾，反映出“現(xiàn)行電力體制已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)的重大障礙”。應(yīng)抓緊啟動(dòng)第二輪電力體制改革。

從一年多來的討論和各方公開表態(tài)來看，管住電網(wǎng)已成為電力業(yè)內(nèi)的基本改革共識(shí)。

電監(jiān)會(huì)副主席王禹民在今年全國“兩會(huì)”期間表示，在政企分開、廠網(wǎng)分開已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，電力體制改革的節(jié)點(diǎn)已落在電網(wǎng)領(lǐng)域，應(yīng)改變電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷的運(yùn)行體制，堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，以出臺(tái)獨(dú)立輸配電價(jià)為切入點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)輸配電體制改革。

中電國際董事長(zhǎng)李小琳在今年的政協(xié)提案中指出，雖然發(fā)電市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，但購售電仍單一壟斷，電廠賣電、用戶買電都還沒有選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)。如能逐步放開，則更加有利于廣大電力消費(fèi)者和生產(chǎn)者自主調(diào)節(jié)、節(jié)能和創(chuàng)新能力的發(fā)揮，更加有利于新能源和智能電網(wǎng)等新興生產(chǎn)力的成長(zhǎng)。

“輸電電價(jià)、配電電價(jià)需要獨(dú)立，拖了太久。”國家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員劉樹杰，在2012年召開的電改十周年座談會(huì)上直言，“確定電網(wǎng)成本現(xiàn)在沒人做，電網(wǎng)公司的成本結(jié)構(gòu)根本不適用于監(jiān)管，成本里什么都有，這是制度問題。”

在另一份也在業(yè)內(nèi)發(fā)生很大影響的報(bào)告中，國家能源局發(fā)展規(guī)劃司副司長(zhǎng)何勇健認(rèn)為，中國電力體制目前“最突出、最緊要的矛盾”是，“由于電網(wǎng)企業(yè)擁有獨(dú)家買賣電的特權(quán)，加之所有電價(jià)均由政府管制，使電力市場(chǎng)中兩個(gè)最重要的主體，即發(fā)電企業(yè)(生產(chǎn)者)和電力用戶(消費(fèi)者)被制度性‘隔離’了，不能直接‘見面’進(jìn)行市場(chǎng)交易”。

電網(wǎng)的壟斷權(quán)從何而來，又如何打破?在何勇健看來，電網(wǎng)的特權(quán)來自自然壟斷與行政壟斷權(quán)力的交織結(jié)合，“電網(wǎng)企業(yè)在電力規(guī)劃、投資、價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面有較大決策權(quán)或影響力，由于監(jiān)管不力，電網(wǎng)借助自然壟斷擴(kuò)張市場(chǎng)控制力”。

輸配電環(huán)節(jié)的規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特征，決定了其自然壟斷特性——一個(gè)區(qū)域只有一個(gè)輸/配電網(wǎng)最為經(jīng)濟(jì)。而這樣的環(huán)節(jié)需要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，包括對(duì)定價(jià)環(huán)節(jié)進(jìn)行約束，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的投資定額、造價(jià)及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批，使其投資成本維持在合理水平，并保證非歧視性的進(jìn)入和使用電網(wǎng)措施。

但現(xiàn)實(shí)是，電網(wǎng)的投資與擴(kuò)張近十年來完全處于失控的局面。

國網(wǎng)筑高壟斷的十年

“要把賬算清楚，哪些能入賬，成本的透明是要做的”

2002年五號(hào)文件要求電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行主輔分離，目的即在于主輔分離后，能對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的成本看得更清楚，在此基礎(chǔ)上確定合理的過網(wǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。但實(shí)際上，主輔分離延宕數(shù)年，直至2011年9月，國網(wǎng)與中國電建和中國能建才簽訂主輔分離協(xié)議，將國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)中省級(jí)(區(qū)域)公司所屬的勘測(cè)設(shè)計(jì)、火電和水電施工、電力修造企業(yè)等輔業(yè)單位分離，產(chǎn)權(quán)目前已移交。據(jù)接近電監(jiān)會(huì)的業(yè)內(nèi)人士透露，最后剝離的施工輔業(yè)主要集中在發(fā)電領(lǐng)域，送變電相關(guān)并未剝離，國網(wǎng)內(nèi)部也仍保留著部分設(shè)計(jì)部門。國網(wǎng)還收購電力設(shè)備制造企業(yè)，進(jìn)軍礦業(yè)、金融板塊及在海外展開巨額投資。

其壟斷程度和控制力不僅沒有削弱，還得到了加強(qiáng)。

國家電網(wǎng)控股的公司共58家，其中包括5大區(qū)域電網(wǎng)、26家省級(jí)電力公司。除此外，一類是中國電力科學(xué)研究院、國網(wǎng)北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院、國網(wǎng)能源研究院、國網(wǎng)智能電網(wǎng)研究院、南瑞集團(tuán)有限公司等研究機(jī)構(gòu)。二是直流建設(shè)分公司、交流建設(shè)分公司等建設(shè)管理單位。三是許繼集團(tuán)、平高集團(tuán)、山東電工電氣集團(tuán)有限公司這類設(shè)備供應(yīng)商，相繼被整合進(jìn)中國電力技術(shù)裝備有限公司，該公司業(yè)務(wù)橫跨裝備研發(fā)、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)與制造，電力工程總承包，電力技術(shù)咨詢。國網(wǎng)新源控股有限公司還擁有規(guī)模不小的發(fā)電裝機(jī)規(guī)模。

國網(wǎng)旗下還包括魯能集團(tuán)、英大國際控股集團(tuán)等多元化投資企業(yè)。2008年魯能私有化受阻，國資委要求撤回交易，重新劃歸國網(wǎng)。此前魯能橫跨地產(chǎn)、新能源及煤炭礦產(chǎn)投資，英大控股擁有多個(gè)金融牌照，資產(chǎn)包括證券、信托、保險(xiǎn)、期貨、投資等業(yè)務(wù)。上述兩家公司的資本金分別達(dá)到200億元。國網(wǎng)在這些電網(wǎng)之外的資本金投資超過600億元。

國網(wǎng)總經(jīng)理劉振亞曾表示，“十二五”發(fā)展目標(biāo)是把國家電網(wǎng)公司建成以電網(wǎng)業(yè)務(wù)為核心，金融、直屬產(chǎn)業(yè)和國際業(yè)務(wù)全面發(fā)展的世界一流能源集團(tuán)。

國網(wǎng)的年收入高達(dá)1.8萬億元，非主業(yè)資產(chǎn)的收入占比不到1%，利潤(rùn)占比近5%，2011年在1004億元的毛利中有47億元來自其他收入——包括承包境外工程和境內(nèi)國際招標(biāo)工程、電力設(shè)備進(jìn)出口業(yè)務(wù)以及發(fā)電業(yè)務(wù)等。

2010年2月，國家電網(wǎng)收購許繼、平高集團(tuán)獲國資委批準(zhǔn)，引起爭(zhēng)議，批評(píng)者稱這違背電改初衷。中國機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會(huì)曾公開表示，國家電網(wǎng)集標(biāo)準(zhǔn)制定、設(shè)備制造、招標(biāo)和采購等多重角色為一身，無益于公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也無益于中國電氣制造業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升。“等于是國網(wǎng)畫了一張餅，然后自己把餅吃了，留給別人一些餅渣。”一位熟悉設(shè)備行業(yè)的人士如此評(píng)價(jià)。

除輔業(yè)外，國家電網(wǎng)還積極布局海外。2007年12月，國網(wǎng)公司牽頭兩家當(dāng)?shù)仄髽I(yè)以39.05億美元競(jìng)得菲律賓電網(wǎng)25年經(jīng)營(yíng)權(quán);2010年，國網(wǎng)公司收購Elecnor SA等七家巴西輸電公司股權(quán)，總價(jià)約17億美元;2012年2月，國網(wǎng)公司以3.87億歐元價(jià)格收購葡萄牙國家能源網(wǎng)公司(REN)25%股份;2012年年末，國網(wǎng)公司以約5億美元收購南澳大利亞輸電網(wǎng)公司ElectraNet41%股權(quán)。

劉振亞2012年11月上旬曾表示，目前國網(wǎng)海外投資已超50億美元，總資產(chǎn)達(dá)80億美元以上;國網(wǎng)公司計(jì)劃2020年前在國外投入300億-500億美元。

國網(wǎng)的投資能力來自于其主業(yè)帶來的強(qiáng)大現(xiàn)金流，年經(jīng)營(yíng)性凈現(xiàn)金流在2000億元以上。

當(dāng)年參與五號(hào)文件設(shè)計(jì)的一位專家認(rèn)為，問題倒不在于國網(wǎng)的這些主業(yè)之外的投資是否盈利，而是國網(wǎng)作為一家公用事業(yè)企業(yè)，應(yīng)優(yōu)先從事國內(nèi)農(nóng)村電網(wǎng)改造、無電地區(qū)電網(wǎng)改造等。國網(wǎng)的四處擴(kuò)張一方面干擾了監(jiān)管，使得政府難以核實(shí)其資產(chǎn)和成本，準(zhǔn)確確定過網(wǎng)費(fèi)價(jià)格，從而阻礙電力市場(chǎng)形成;另一方面國網(wǎng)的這些投資也影響了其提供普遍服務(wù)。“有錢投資海外，卻沒錢投資農(nóng)網(wǎng)改造，每年哭窮向國家伸手?，F(xiàn)在農(nóng)網(wǎng)改造每年國家財(cái)政都要出20%的資本金，大概百億元左右。”前述專家如此描述電網(wǎng)投資失控下的怪現(xiàn)狀。

即便認(rèn)為走出去本身無可厚非的業(yè)內(nèi)人士，也向財(cái)新記者分析將輸配電網(wǎng)成本收益與上述投資行為分開十分必要，“要把賬算清楚，哪些能入賬，成本的透明是要做的。”

“世界上最好的電網(wǎng)”

中國電網(wǎng)運(yùn)行的安全性，實(shí)際上建立在留出了很高的安全裕度的基礎(chǔ)上，可以說是為了安全過度投資

前任國家能源局局長(zhǎng)張國寶，曾稱贊中國的電網(wǎng)在世界上是“最好的電網(wǎng)”。他的依據(jù)是：“其他國家發(fā)生了若干次大停電，但中國沒有，中國整個(gè)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)非常清晰。我想這是由于中國有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革的動(dòng)力，也有當(dāng)年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)比較合理的規(guī)劃因素在里面。”

電監(jiān)會(huì)的一位官員則提出了對(duì)電網(wǎng)效率的不同看法。“同樣的電壓等級(jí)，輸電能力是多少，同樣的線路，別人輸100，我們輸50，我們號(hào)稱是全世界第一了，這個(gè)第一是什么?”

國家能源局的一位官員也認(rèn)為，安全和效率之間應(yīng)建立平衡，中國電網(wǎng)運(yùn)行的安全性實(shí)際上建立在留出了很高的安全裕度的基礎(chǔ)上，可以說是為了安全過度投資。“500千伏的線路輸送能力還沒充分發(fā)揮，就非要修750千伏的超高壓線路和更高電壓等級(jí)的特高壓線路，這從投資上說是浪費(fèi)。”他表示。

2006年的《電力監(jiān)管年度報(bào)告》曾明確指出，“現(xiàn)有500千伏交流線路輸電能力未能充分發(fā)揮。目前我國發(fā)電裝機(jī)容量為美國的1/2，但超高壓電網(wǎng)總規(guī)模已接近美國，電網(wǎng)輸電能力和利用率存在較大差距。輸送能力發(fā)揮不足，部分線路利用率偏低。”

電壓等級(jí)并非越高越好，而應(yīng)配合相應(yīng)的發(fā)電能力和用電需求。每條線路設(shè)計(jì)時(shí)都會(huì)有一個(gè)經(jīng)濟(jì)輸送功率，是經(jīng)過各種經(jīng)濟(jì)技術(shù)比較后，最合適的一個(gè)輸送功率。但根據(jù)西北電監(jiān)局2009年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在從220千伏、330千伏到750千伏的不同電壓等級(jí)中，大部分線路在實(shí)際運(yùn)行時(shí)的平均功率均未達(dá)到經(jīng)濟(jì)輸送功率的一半，約三分之一線路連經(jīng)濟(jì)輸送功率的30%都沒達(dá)到。原電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院規(guī)劃處長(zhǎng)、國家電網(wǎng)建設(shè)公司顧問丁功揚(yáng)告訴財(cái)新記者，西北的750KV線路實(shí)際輸送功率大打折扣， “不講經(jīng)濟(jì)性”。

“一個(gè)巨大壟斷的公司，國家是根本無法監(jiān)管的，控制的資源太大，誰跟它都不是對(duì)手。這個(gè)體制的形成，好處是能夠集中所有的資源，這是犧牲其他的代價(jià)換來的。”一位投行人士認(rèn)為。

對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)，受管制的電價(jià)為其低利潤(rùn)率提供了理由，但巨大現(xiàn)金流帶來的投資沖動(dòng)，以及投資過程中大量隱藏的為個(gè)人和小集體輸送利益的關(guān)聯(lián)交易，則完全與公用事業(yè)的宗旨背道而馳。

作為全球最大的電網(wǎng)公司，國家電網(wǎng)2012年售電量32539億度，收入18855億元，凈資產(chǎn)收益率約4.66%，資產(chǎn)負(fù)債率57.62%，在世界500強(qiáng)中名列第七。近兩年發(fā)改委多次上調(diào)電價(jià)，國網(wǎng)的盈利能力有所提高，但運(yùn)營(yíng)效率未真正提高(參見輔文“電價(jià)的秘密”)。

中國的電價(jià)相比很多國家并不低。根據(jù)2010年國際能源署發(fā)布的電力行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，韓國居民電價(jià)最低，僅為0.077美元/度，工業(yè)用電價(jià)格只有0.058美元;法國居民電價(jià)0.159美元，工業(yè)電價(jià)為0.107美元，英國分別為0.206美元和0.135美元，日本為0.228美元和0.158美元。這些國家人均收入都數(shù)倍于中國，即使電價(jià)超過中國1倍，相對(duì)電價(jià)仍然只有中國的幾分之一。而且這些國家的工業(yè)電價(jià)僅為居民電價(jià)的三分之二，而中國正相反，占整個(gè)用電需求75%的工業(yè)電價(jià)高出居民電價(jià)一半甚至1倍。

在發(fā)達(dá)國家中，美國電價(jià)最為便宜，其市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，擁有數(shù)百家發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)公司以及售電公司。據(jù)美國能源信息中心(EIA)統(tǒng)計(jì)，2011年居民電價(jià)為11美分/度(約0.74元人民幣)，商業(yè)用電為10.23美分，工業(yè)用電為6.82美分(約0.43元人民幣)，平均電價(jià)9.9美分。

中國電監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，2010年中國平均售電價(jià)格是0.58元，但商業(yè)用電是0.81元，非居民用電是0.74元，非普工業(yè)用電是0.77元。根據(jù)財(cái)新記者此前的調(diào)查，一些城市和地區(qū)的工商業(yè)用電實(shí)際價(jià)格在1元以上。

南網(wǎng)上市實(shí)驗(yàn)

南方電網(wǎng)上市準(zhǔn)備近三年，未能正式啟動(dòng)

對(duì)于現(xiàn)行電力體制的問題，各界已有基本共識(shí)，但是，在具體改革路徑上分歧仍然存在。目前呼聲較高的是拆分電網(wǎng)，打破壟斷，同時(shí)實(shí)行輸配分開和調(diào)度獨(dú)立。也有人擔(dān)心對(duì)電網(wǎng)組織結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)和人員配置進(jìn)行大“手術(shù)”震動(dòng)過大，技術(shù)上有一定操作難度;還有人擔(dān)心分離后將增加電力交易環(huán)節(jié)，使內(nèi)部矛盾外部化，加大管理和交易成本;還會(huì)因分離后彼此職責(zé)不清帶來電力安全等重大隱患。

這些爭(zhēng)議，早在2002年中國電力體制改革方案出臺(tái)前的論證過程中就曾發(fā)生過。

各國電網(wǎng)的改革路徑不完全一致，改革徹底的國家將輸電、配電、售電分開，調(diào)度獨(dú)立，使壟斷范圍縮小，增加透明度，有利于監(jiān)管;同時(shí)售電環(huán)節(jié)放開，用戶可直接對(duì)接發(fā)電，輸配部分類似高速公路，僅收取過路費(fèi)，輸配電價(jià)按照成本加成受到政府嚴(yán)格監(jiān)管。

當(dāng)時(shí)有部分意見認(rèn)為中國應(yīng)是一張大網(wǎng)，有利于電網(wǎng)建設(shè);另一部分意見認(rèn)為輸配應(yīng)該分開，或按六大區(qū)域電網(wǎng)格局及相互聯(lián)系，分成三大區(qū)域電網(wǎng)公司。最終各方在五號(hào)文件中達(dá)成妥協(xié)，形成國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。

五號(hào)文件的起草過程中，原本將區(qū)域電網(wǎng)公司明確為股份制公司，但最終未明確寫入2002年的電力體制改革文件，區(qū)域網(wǎng)公司和省網(wǎng)公司的地位界定亦未明確，這給后來的諸多變化留下了伏筆。

南方電網(wǎng)包括了廣東、廣西、云南、貴州和海南五省(區(qū))的電網(wǎng)業(yè)務(wù)，其成立有推動(dòng)西電東送的含義。廣東電網(wǎng)并非央屬資產(chǎn)，是廣東省省屬國有資產(chǎn)。南方電網(wǎng)成立后，西電東送電量從2002年的202億千瓦時(shí)增加到2012年的1243億千瓦時(shí)，增長(zhǎng)了5倍，對(duì)廣東及西部三省的經(jīng)濟(jì)起了相當(dāng)重要的作用。

廣東電網(wǎng)和南方電網(wǎng)曾先后啟動(dòng)上市步驟。

廣東省最早啟動(dòng)廠網(wǎng)分開，組建了粵電發(fā)電集團(tuán)公司和廣東電網(wǎng)公司，并啟動(dòng)了廣東電網(wǎng)上市籌備工作。中介機(jī)構(gòu)進(jìn)場(chǎng)，完成了審計(jì)評(píng)估工作，確定了電網(wǎng)定價(jià)模式，并基本完成招股書的撰稿。原計(jì)劃2002年底之前完成上市工作。2002年3月國家發(fā)布“電力體制改革方案”(即五號(hào)文件)，將廣東電網(wǎng)并入南方電網(wǎng)公司，廣東電網(wǎng)上市夭折。

南網(wǎng)公司成立后，在國資委的直接推動(dòng)下，也開始研究電網(wǎng)公司上市的必要性及可行性。

南網(wǎng)上市前期困難重重：電網(wǎng)是國家嚴(yán)格監(jiān)管的行業(yè)，上市涉及到監(jiān)管規(guī)則，特別是電價(jià)機(jī)制，既要滿足資本市場(chǎng)對(duì)定價(jià)機(jī)制透明、清楚、穩(wěn)定，投資者要有一定的回報(bào)率要求;更要滿足中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)電力價(jià)格的要求，兩方面需要協(xié)調(diào)。國際經(jīng)驗(yàn)證明，在技術(shù)上滿足兩方面要求是完全可行的。但中國電價(jià)機(jī)制改革是非常復(fù)雜的，涉及到方方面面的利益。

南網(wǎng)上市的另一個(gè)技術(shù)障礙是股權(quán)問題，廣東省原本持有70.4%股權(quán)，但南方電網(wǎng)被劃為央企后，人事任命亦歸中組部，廣東省對(duì)南方電網(wǎng)沒有控制權(quán)。2006年12月，廣東省政府將32%的股權(quán)賣給中國人壽，中國人壽以350億元溢價(jià)購買了這些股份。但中國人壽進(jìn)入之后仍然弱勢(shì)，看不到財(cái)務(wù)報(bào)表，在董事會(huì)沒有發(fā)言權(quán)。

電網(wǎng)是國家戰(zhàn)略資產(chǎn)，國資委代表國家行使管理權(quán)是既定事實(shí)。但公司上市需要明晰股權(quán)，股權(quán)與管理權(quán)在現(xiàn)代企業(yè)制度下應(yīng)該是一致的。而南網(wǎng)公司的股權(quán)解決方案難以達(dá)成一致。

農(nóng)網(wǎng)問題也是南網(wǎng)整體上市的另一個(gè)難題，電網(wǎng)不僅是一般性公司，具有提供普遍服務(wù)的義務(wù)，農(nóng)網(wǎng)的盈利性較差，成本需要在全網(wǎng)平攤，但承受能力又受到整體盈利能力(與電價(jià)水平直接相關(guān))的限制。

據(jù)財(cái)新記者了解，關(guān)于南方電網(wǎng)上市方案的論證，當(dāng)時(shí)首先考慮整體上市，因?yàn)橐酝鶉衅髽I(yè)部分資產(chǎn)上市有許多問題，上市公司與集團(tuán)公司直接形成矛盾;大量的關(guān)聯(lián)交易、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)小投資者極端不公平，監(jiān)管難度很大。輸配資產(chǎn)分開上市在電網(wǎng)體制改革方向不明確的前提下也難以形成共識(shí)。但電網(wǎng)上市的前提條件是輸配財(cái)務(wù)核算一定要分開，這是有利于電價(jià)機(jī)制改革的。

最終，南網(wǎng)上市在2005年-2008年準(zhǔn)備近三年后未能正式啟動(dòng)，再次夭折。

在一位當(dāng)時(shí)參與準(zhǔn)備工作的人士看來，上述問題雖然存在，但不能構(gòu)成電網(wǎng)上市的致命障礙，電信資產(chǎn)上市也有定價(jià)、普遍服務(wù)義務(wù)的類似問題，同樣能夠平衡各方需要。電網(wǎng)上市關(guān)鍵還是認(rèn)識(shí)問題。全世界的壟斷企業(yè)的改革都需要外力推動(dòng)。英國電力改革是撒切爾首相的強(qiáng)硬政策，法國電力公司上市是歐盟強(qiáng)力推動(dòng)。中國壟斷企業(yè)的改革也有賴于國務(wù)院的強(qiáng)力推動(dòng)。

參與五號(hào)文件設(shè)計(jì)的一位專家則認(rèn)為，南網(wǎng)上市未果的主要原因還是中國電力體制改革未能繼續(xù)進(jìn)行，電力市場(chǎng)沒有形成，監(jiān)管框架沒有建立，基本條件不具備。

但他承認(rèn)，如果重啟電改，推動(dòng)電網(wǎng)公司上市有助于壟斷企業(yè)公開財(cái)務(wù)成本，有助于監(jiān)管。

為什么拆?怎么拆?

拆分的目的是為了形成和完善電力市場(chǎng);要防止區(qū)域電網(wǎng)變成小國網(wǎng)

根據(jù)財(cái)新記者從接近決策層人士獲得的消息，目前醞釀中的拆分方案是將現(xiàn)有的國網(wǎng)公司按照區(qū)域劃分為五家獨(dú)立的區(qū)域網(wǎng)公司，加上南方電網(wǎng)，中國將出現(xiàn)六家區(qū)域電網(wǎng)公司。據(jù)悉，此次分拆電網(wǎng)也征求了主導(dǎo)第一輪電力改革的權(quán)威人士的意見。

拆分只是路徑，最終目的是要管住電網(wǎng)，對(duì)電網(wǎng)單獨(dú)定價(jià)。包括電監(jiān)會(huì)前副主席邵秉仁在內(nèi)的很多電力業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在中國，很難想象有一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠管住像國家電網(wǎng)公司這樣的全國一體化公司。拆分之后，六大區(qū)域電網(wǎng)公司盡管在各自區(qū)域內(nèi)仍然壟斷，但對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，其成本和效率可以相互比較，此外，還可通過股份制、多元化及上市等步驟推動(dòng)其資產(chǎn)、成本與收益的透明。

國家能源局新能源與可再生能源司司長(zhǎng)王駿在《什么是“水火同價(jià)”》一文中就曾建議，按照“合理成本加規(guī)定利潤(rùn)”的規(guī)則，并通過在同類企業(yè)之間進(jìn)行資產(chǎn)量、輸配電量和運(yùn)營(yíng)效率的橫向比較，對(duì)各級(jí)電網(wǎng)企業(yè)分別實(shí)行單獨(dú)定價(jià)，確定并公布其年度準(zhǔn)許收入總量和相應(yīng)的輸電、配電所有路徑的過網(wǎng)電價(jià)。這也是英、美、法等各國實(shí)施電力體制改革后對(duì)電網(wǎng)的普遍監(jiān)管模式。按照這一方式，電網(wǎng)企業(yè)的利潤(rùn)受到了限制，不再與電網(wǎng)參與買賣的電量有關(guān)，電網(wǎng)的公用事業(yè)屬性得以顯現(xiàn)。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，中國原本就存在六大區(qū)域電網(wǎng)的物理區(qū)隔和公司設(shè)置，區(qū)域與區(qū)域之間電量交換很少，因此按區(qū)域拆分具有可行性。

華東、華北、華中、東北、西北等區(qū)域網(wǎng)公司是國網(wǎng)下屬的全資子公司，但國網(wǎng)公司近年來一直在削弱區(qū)域電網(wǎng)公司的作用。在組織架構(gòu)上，從2002年五號(hào)文件頒布不久，國網(wǎng)公司就開始將區(qū)域電網(wǎng)的資產(chǎn)、資金和工程管理權(quán)等上收或下放到省公司，除了區(qū)域電網(wǎng)的調(diào)度職能，區(qū)域電網(wǎng)公司能做的并不多，地位十分尷尬。“做強(qiáng)公司總部，做實(shí)省公司，做優(yōu)地(市)公司，做精縣公司”，這樣的表述出現(xiàn)在國網(wǎng)公司目前的各種文件中。

2011年4月，國網(wǎng)公司開始了一場(chǎng)對(duì)區(qū)域網(wǎng)公司的改制運(yùn)動(dòng)，其主要?jiǎng)幼魇窃趨^(qū)域網(wǎng)公司之外加設(shè)分部。在機(jī)構(gòu)職能上，作為國網(wǎng)公司總部派出機(jī)構(gòu)，區(qū)域分部取代區(qū)域網(wǎng)公司執(zhí)行電力調(diào)度、基建、規(guī)劃和設(shè)備招標(biāo)等職能。到當(dāng)年年底，華北、華東、華中、東北、西北五個(gè)分部形成，“初步建立總部、分部一體化運(yùn)作格局”。

在物理結(jié)構(gòu)上，國網(wǎng)公司力推的交流特高壓同步“三華電網(wǎng)”亦在加強(qiáng)總部對(duì)于全國范圍內(nèi)電網(wǎng)的實(shí)際控制力。五號(hào)文件出臺(tái)之時(shí)，六個(gè)區(qū)域電網(wǎng)還是六個(gè)交流異步電網(wǎng)，彼此之間沒有連接或弱連接。而國網(wǎng)公司目前的計(jì)劃是從2013年起的八年間，投資約 1.2萬億元，投產(chǎn)特高壓線路 9.4萬公里、變電容量3.2億千伏安、換流容量 4.6億千瓦，到2015年、2017年和2020年，分別建成“兩縱兩橫”“三縱三橫”和“五縱五橫”特高壓“三華”同步電網(wǎng)，將轄下五大區(qū)域網(wǎng)公司連為一體。

國網(wǎng)公司認(rèn)為特高壓交流輸電具有容量大、距離長(zhǎng)、損耗低的優(yōu)點(diǎn)，能夠滿足能源基地送出的需要。

但不少電力系統(tǒng)老專家認(rèn)為，這將破壞中國目前分層、分區(qū)、分散外接電源的“三分”結(jié)構(gòu)，為電網(wǎng)連鎖跳閘、破壞系統(tǒng)穩(wěn)定甚至造成大面積停電埋下隱患，同時(shí)特高壓交流的經(jīng)濟(jì)性不高。

丁功揚(yáng)告訴財(cái)新記者，由于爭(zhēng)議較大，發(fā)改委目前的態(tài)度傾向于用“長(zhǎng)三角聯(lián)網(wǎng)”取代“三華電網(wǎng)”，但在他參加的項(xiàng)目討論會(huì)上，雙方意見差異仍然難以彌合。

區(qū)域網(wǎng)內(nèi)部在物理意義上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了物理互連，區(qū)域間的聯(lián)系相對(duì)較弱，在特高壓交流項(xiàng)目建成之前，主要以直流背靠背的方式聯(lián)系，跨區(qū)輸電量尚不足全社會(huì)用電量的5%。這是數(shù)位接受財(cái)新記者采訪的人士認(rèn)為按照區(qū)域網(wǎng)公司結(jié)構(gòu)拆分可行的理由之一。也有較為保守的意見提出建立獨(dú)立于電網(wǎng)的電力交易機(jī)構(gòu)來削弱其壟斷。

前述投行人士則認(rèn)為，橫向拆分為區(qū)域電網(wǎng)公司之后，為了減少資產(chǎn)、人員分割帶來的震動(dòng)，輸配分開可以緩行。在縱向運(yùn)營(yíng)模式上先對(duì)輸配電業(yè)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立定價(jià)和監(jiān)管或許更具現(xiàn)實(shí)意義。輸配電價(jià)之所以要分開，是因?yàn)槠潆妷旱燃?jí)、線路長(zhǎng)度不同，成本存在差異，分開后有利于核定成本。中國的配電主要由各地的供電局來完成，在國外則可以市場(chǎng)化。

前述參與五號(hào)文件設(shè)計(jì)的人士則強(qiáng)調(diào)，即使目前先不進(jìn)行輸配分開，也應(yīng)在輸電網(wǎng)公司之下，建立獨(dú)立核算的配電網(wǎng)子公司。電監(jiān)會(huì)前副主席邵秉仁認(rèn)為，輸配分開的好處是可以為用戶提供更多選擇，引入更多元化的競(jìng)爭(zhēng)主體，使供電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)更加充分。

拆分的最終目的，是推動(dòng)中國電力市場(chǎng)的形成和完善。前述五號(hào)文件設(shè)計(jì)者認(rèn)為，拆成小電網(wǎng)之后，要防止區(qū)域電網(wǎng)公司變成小國網(wǎng)，需要做好三項(xiàng)配套改革：其一是在發(fā)電側(cè)和供電側(cè)放開，引入多元化競(jìng)爭(zhēng)主體;其二是監(jiān)管必須有所作為，通過核定資產(chǎn)、成本和確定過網(wǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有效管住電網(wǎng);其三是管住輸配電價(jià)，放開銷售電價(jià)，同時(shí)進(jìn)行費(fèi)改稅，取消目前附加在電價(jià)上的各種收費(fèi)，包括國家重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價(jià)附加、城市公用事業(yè)附加費(fèi)等。

至于調(diào)度，“可以獨(dú)立，也可以放在區(qū)域網(wǎng)公司。”他表示。

電監(jiān)會(huì)教訓(xùn)

為監(jiān)管電力市場(chǎng)所設(shè)的電監(jiān)會(huì)，一直沒能等到真正電力市場(chǎng)的到來

改革和監(jiān)管，是對(duì)于未來重新組建的國家能源局的大挑戰(zhàn)。電監(jiān)會(huì)的命運(yùn)已提供前車之鑒。“有為才能有位。”這是一位電監(jiān)會(huì)官員對(duì)于自己所在機(jī)構(gòu)處境的評(píng)價(jià)。

2003年3月掛牌，2013年3月確定不再保留，這是電監(jiān)會(huì)尷尬的十年。為監(jiān)管電力市場(chǎng)所設(shè)的電監(jiān)會(huì)，一直沒能等到真正電力市場(chǎng)的到來，職能主要集中在安全監(jiān)管、價(jià)格檢查以及供電質(zhì)量等方面，在推動(dòng)進(jìn)一步電力改革方面鮮有作為。

在人事任命、財(cái)務(wù)等“關(guān)鍵”領(lǐng)域缺少職能，也讓電監(jiān)會(huì)在面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的壟斷電網(wǎng)企業(yè)時(shí)，顯得十分弱勢(shì)。辦公地點(diǎn)就位于監(jiān)管對(duì)象——國家電網(wǎng)公司——總部大樓內(nèi)，在一個(gè)側(cè)面凸顯了電監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性窘境。

此番電監(jiān)會(huì)與能源局重組，悲觀者視為電改的失敗與倒退，樂觀者則認(rèn)為政監(jiān)合一的結(jié)構(gòu)有助于電監(jiān)部門增強(qiáng)話語權(quán)。原電監(jiān)會(huì)副主席邵秉仁向財(cái)新記者指出，新機(jī)構(gòu)不應(yīng)再把爭(zhēng)權(quán)作為重點(diǎn)，應(yīng)真正轉(zhuǎn)變職能，把推進(jìn)改革作為首要任務(wù)，否則還會(huì)重陷尷尬。

“電監(jiān)會(huì)不管叫什么，監(jiān)管要公開獨(dú)立和專業(yè)化，樹立立法行政的典范，明確邊界。”一位熟悉電力監(jiān)管的專家向財(cái)新記者表示，監(jiān)管內(nèi)容包括安全、公平接入監(jiān)管，輸電合理成本，配售電以及普遍服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管等。對(duì)于限制收入的電網(wǎng)企業(yè)，為了避免投資不足的問題出現(xiàn)，則可以采用政府的激勵(lì)手段加以解決。

美國斯坦福大學(xué)的研究者于洋向財(cái)新記者強(qiáng)調(diào)了對(duì)監(jiān)管市場(chǎng)勢(shì)力的重要性，包括監(jiān)管發(fā)電側(cè)可能存在的壟斷、合謀等市場(chǎng)勢(shì)力和監(jiān)管輸配電價(jià)格以及監(jiān)視輸配電服務(wù)提供者是否通過操控輸配電量來抬高輸配電價(jià)格。

在發(fā)電側(cè)開放競(jìng)爭(zhēng)以后，保障競(jìng)爭(zhēng)的最關(guān)鍵政策就是電網(wǎng)的公平開放原則。只要符合電網(wǎng)管理的相關(guān)安全性、穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)性的要求，所有發(fā)電企業(yè)都有權(quán)接入電網(wǎng)。這需要加強(qiáng)對(duì)調(diào)度的監(jiān)管。調(diào)度在某種程度上決定了電力市場(chǎng)各個(gè)參與者的利益。去年6月，國家能源局發(fā)展規(guī)劃司副司長(zhǎng)何勇健曾撰文指出，“電網(wǎng)企業(yè)可以利用調(diào)度手段，通過發(fā)電計(jì)劃和利用小時(shí)安排，以及對(duì)用戶拉閘限電和收取容量費(fèi)等方式，直接影響發(fā)電企業(yè)和用戶等的權(quán)益，同時(shí)可利用調(diào)度專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，規(guī)避政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。”電力調(diào)度具有公共服務(wù)性質(zhì)，“但隸屬于電網(wǎng)的調(diào)度機(jī)構(gòu)，自覺或不自覺成為電網(wǎng)企業(yè)‘謀利’的工具，使其扮演的角色與其公共職能的本質(zhì)屬性之間出現(xiàn)了偏差。”

調(diào)度獨(dú)立在目前的電力市場(chǎng)化改革中呼聲較高，但即便機(jī)構(gòu)上不獨(dú)立(國外亦有這樣的案例)，但其公平公正公開原則需要得到保證。美國部分地區(qū)、加拿大、阿根廷等實(shí)行了調(diào)度獨(dú)立與建立電網(wǎng)準(zhǔn)許收入制度相結(jié)合的一攬子改革，改革成效明顯。

從英美各國的改革經(jīng)驗(yàn)看，從組織結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行市場(chǎng)化改革耗時(shí)不長(zhǎng)，但電力市場(chǎng)的建立往往需要耗費(fèi)十余年時(shí)間，其中亦走過彎路。

英國在電力改革的第一階段建立了競(jìng)爭(zhēng)性、市場(chǎng)化的“電力庫”體系，幾乎所有的電力交易都強(qiáng)制通過電力庫進(jìn)行，后來出現(xiàn)了操縱價(jià)格、缺乏用戶和需求方參與、競(jìng)價(jià)和定價(jià)過程復(fù)雜等問題。英國不得不從2000年起進(jìn)行第二次電力改革。

國內(nèi)亦有教訓(xùn)。2004年東北區(qū)域電力市場(chǎng)開始仿照英國模式模擬運(yùn)行，2005年開始試運(yùn)行，2006年進(jìn)行年度競(jìng)價(jià)后被電監(jiān)會(huì)和發(fā)改委叫停。當(dāng)時(shí)總體框架是在東北電網(wǎng)覆蓋區(qū)域建立一個(gè)區(qū)域電力調(diào)度交易中心，各省設(shè)電力結(jié)算中心，實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則、交易平臺(tái)和電力調(diào)度。容量電價(jià)由價(jià)格主管部門制定，電量電價(jià)由市場(chǎng)競(jìng)價(jià)形成。但因競(jìng)爭(zhēng)主體有限，煤價(jià)上漲，且當(dāng)時(shí)電力市場(chǎng)供不應(yīng)求，競(jìng)價(jià)產(chǎn)生的價(jià)格高于市場(chǎng)啟動(dòng)前的平均價(jià)格，差額資金虧空巨大。一位熟悉當(dāng)時(shí)情況的能源局官員則表示：“東北電力市場(chǎng)沒搞成，就是沒有給電網(wǎng)整體定價(jià)，該干的事沒干。大企業(yè)直供也是，東北當(dāng)時(shí)要按線路一條條定。”

電力市場(chǎng)的建立絕非易事，在交易形式和價(jià)格形成方面有很多細(xì)節(jié)需要考慮，這方面歐美過去數(shù)十年的經(jīng)驗(yàn)?zāi)転橹袊峁﹨⒖肌鴦?wù)院研究室綜合司副司長(zhǎng)范必此前在接受財(cái)新記者采訪時(shí)建議，在對(duì)電網(wǎng)規(guī)定準(zhǔn)許利潤(rùn)的基礎(chǔ)上確立了合理的輸配電價(jià)后，在電力市場(chǎng)建立初期可對(duì)用電量占全社會(huì)用電量15%的居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電仍實(shí)行政府直接定價(jià)，對(duì)工業(yè)和商業(yè)用戶，按電壓等級(jí)從高到低，逐級(jí)、限期實(shí)行與發(fā)電企業(yè)直接交易，自行商定交易電量和電價(jià)。待電力競(jìng)爭(zhēng)充分后，再考慮逐步放松對(duì)居民生活和農(nóng)業(yè)用電的管制。