記者：近年來，電信普遍服務的問題受到社會各方面的普遍關
注。那么，究竟什么是電信普遍服務？這一政策最早是如何形成的？


信息產(chǎn)業(yè)部辦公廳綜合調(diào)研室張毅：普遍服務這個概念最早是由
美國AT&T公司總裁西奧多·維勒（Theodore N.Vail）于1907年提出的。當時，美國的電信業(yè)正
處在貝爾公司電話發(fā)明專利權(quán)到期后的早期自由競爭時期，6000多家電話公司進行著激烈的市場
競爭。競爭雖然促使電話用戶迅速增長，但也帶來很多問題，如惡性價格競爭、服務質(zhì)量難以保
證、不同公司網(wǎng)絡之間互不聯(lián)通等等，這招致政府和社會公眾的強烈不滿。針對這種狀況，維勒提
出了“一個系統(tǒng)，一個政策，普遍服務”的口號，這也是電信“普遍服務”概念的首次提出。


在當時，維勒所謂的普遍服務，其內(nèi)涵還主要是指實現(xiàn)電話網(wǎng)之
間的互聯(lián)互通，讓不同網(wǎng)絡的電話用戶都能夠相互通信。然而其后不久，隨著AT&T事實上壟斷地
位的重新確立以及美國電信業(yè)管制壟斷局面的正式形成，普遍服務的概念逐漸演變?yōu)殡娫捁緫?br />擔為廣大消費者提供廣泛的基礎電信服務的義務和責任，并得到社會各界廣泛的認可。1913年，
美國政府要求AT&T在美國承擔普及電話服務的義務。１９３４年美國通信法首次對普遍服務作出
了明確界定，即“使盡可能多的美國人民以合理的價格、充足的設施，享受到快速、有效、遍布全
國乃至全世界的有線與無線通信服務”。普遍服務從此正式成為美國政府電信政策的一部分，并逐
漸為世界其他國家所仿效。 記者：請問美國電信普遍服務政策的主要內(nèi)容是什么呢？


張毅：1934年的美國通信法并未對普遍服務的內(nèi)容作出規(guī)定，
后來經(jīng)AT&T與政府電信管制機構(gòu)——美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）磋商，其內(nèi)容被具體化為：對任
何人在任何時間、任何地點都必須提供服務；在所有地區(qū)提供相同的價格和服務質(zhì)量；與家庭或個
人經(jīng)濟能力相適應的資費標準。AT&T也把“每家安裝一部電話”作為自己的經(jīng)營目標。為保證普
遍服務目標的實現(xiàn)，美國政府允許AT&T采取業(yè)務之間、地區(qū)之間和用戶之間交叉補貼的手段，即
長話補貼市話、國際電話補貼國內(nèi)電話、低成本地區(qū)補貼高成本地區(qū)、辦公用戶補貼居民用戶以及
其他用戶補貼低收入用戶等等。普遍服務政策在美國的實施，促進了電話普及率的提高和服務質(zhì)量
的改善，對世界其他國家起到了重要的示范作用。美國電信業(yè)壟斷經(jīng)營、交叉補貼、普遍服務的發(fā)
展模式逐漸為世界各國所采納，對于全球，特別是發(fā)達國家基本電信服務的普及起到了重要作用。
到20世紀80年代中期，經(jīng)合組織（OECD）國家的電話百人普及率已超過45％，家庭電話普及率達
到90％左右。 記者：既然普遍服務對于全球電信業(yè)的發(fā)展具有如此重要的作用，那么為什么這一
問題只是近些年來才逐漸為大家所關注？


張毅：從普遍服務概念的形成和演變過程可見，作為一項促進公
民基本通信權(quán)利實現(xiàn)的公共政策，電信普遍服務實際上已經(jīng)有將近一個世紀的歷史。也就是說，各
國的郵電部門實際上一直以來都在承擔普遍服務的義務，只不過它是以政府電信發(fā)展規(guī)劃和“暗
中”交叉補貼的形式實現(xiàn)的，不為人們所注意罷了。然而到上個世紀七、八十年代，隨著信息通信
技術(shù)取得突破性進展，電信業(yè)的進入門檻大大降低，破除壟斷、放松管制逐漸成為世界性的潮流。
新的電信業(yè)務經(jīng)營者在加入市場競爭之初，總是會采取“撇奶油”式的競爭策略，選擇利潤率較高
的業(yè)務如長途電話作為參與市場競爭的切入點，從而使高利潤業(yè)務的利潤率迅速下降，建立在交叉
補貼基礎之上的普遍服務機制難以為繼。如何在電信市場逐步開放的新形勢下，繼續(xù)保證政府電信
普遍服務目標的實現(xiàn)，就成為社會公眾關注的一個熱點。為解決這一問題，各國普遍在進行電信改
革、開放電信市場的同時，也建立了新的電信普遍服務實施機制，如美國1984年進行電信改革，
1983年就建立了普遍服務基金，其他發(fā)達國家也基本都是如此。


記者：目前電信普遍服務的內(nèi)涵到底是哪些？


張毅：雖然各國相關法律、法規(guī)對電信普遍服務的定義文字表述
各異，如英國定義為“確保每個人對那些由多數(shù)人使用，且對整個社會和經(jīng)濟是基本性的電信服
務，能夠在其合理需要的情況下以恰當?shù)姆绞胶涂上硎艿膬r格獲得提供”；加拿大定義為“保證加
拿大所有地區(qū)的人民，無論城市還是農(nóng)村，都能夠享受可靠和可承受的高質(zhì)量電信服務”。但是，
總的來講，電信普遍服務的內(nèi)涵是相對穩(wěn)定的，不外乎1934年美國通信法所強調(diào)的三項基本原
則，即：可獲得性，無論何時何地都可以得到電信服務；非歧視性，所有用戶都應該被同樣對待，
不因種族、居住地、性別、宗教信仰等等原因而在在價格、服務質(zhì)量等方面受到歧視；可承受性，
電信服務的價格應該定在大多數(shù)用戶經(jīng)濟上能夠負擔得起的水平。 記者：您剛才提到，電信普遍
服務是通過交叉補貼實現(xiàn)的嗎？


張毅：確切地講，應該說在壟斷經(jīng)營時期，電信普遍服務是通過
業(yè)務之間、地區(qū)之間以及用戶之間的交叉補貼機制實現(xiàn)的。全球范圍內(nèi)電信業(yè)放松政府管制、打破
壟斷經(jīng)營之后，交叉補貼機制已不可能繼續(xù)存在，因而需要建立新的運作模式，對具體實施電信普
遍服務的企業(yè)進行成本補償。前面我們已經(jīng)提到，在美國等許多發(fā)達國家，采取了設立普遍服務基
金的辦法。也就是說，由應該承擔普遍服務業(yè)務的電信企業(yè)繳納費用，建立基金，然后由政府主管
機構(gòu)根據(jù)成本核算，對具體實施普遍服務項目的企業(yè)進行補償。 記者：那么一個完整的普遍服務
政策框架應該包括哪些內(nèi)容呢？


張毅：從各國的實施情況來看，應至少包括以下幾個方面：一是
服務對象和政策目標，即政府需要解決哪些地區(qū)或人群的電信服務問題、每一階段的目標是什么；
二是普遍服務的業(yè)務范圍，即哪些電信業(yè)務應實現(xiàn)普遍服務（過去主要是基本的電話服務，目前在
一些發(fā)達國家已逐漸擴展到移動電話、互聯(lián)網(wǎng)等業(yè)務）；三是籌資方式，即如何解決實施普遍服務[!--empirenews.page--]
所需要的資金投入（多數(shù)國家采用的設立政府基金的方式）；四是普遍服務義務的承擔，即電信運
營企業(yè)以何種方式履行普遍服務義務（各國一般都規(guī)定所有的電信企業(yè)都應承擔普遍服務義務，但
會對部分運營收入較小的企業(yè)給予豁免，具體實施普遍服務項目的企業(yè)一般通過指定或招標方式加
以確定，其他企業(yè)則以向普遍服務基金繳納費用的方式履行自己的義務）；五是成本補償?shù)姆秶?br />即具體實施普遍服務項目的企業(yè)，它的哪些成本應該得到補償；六是補償數(shù)額的確定，即實施普遍
服務的企業(yè)項目建設和運營合理成本和補償數(shù)額的核定；七是管理模式，即政府通過何種管理機制
來實施普遍服務政策。


記者：普遍服務作為一項公共政策，它是國家的責任，還是電信
企業(yè)的責任？如果是國家的責任，那么國家應該如何來實施？


張毅：隨著全球電信市場的逐步開放，普遍服務已成為各國電信
管制當局的主要任務之一。作為一項公共政策，電信普遍服務的實施和管制都屬于政府職能，同時
也是所有電信運營企業(yè)的共同義務。因而，政府管制部門的責任，就是要研究建立各方面都能夠接
受的、科學合理的電信普遍服務成本補償機制，加強指導和協(xié)調(diào)，確保普遍服務目標的實現(xiàn)；電信
運營企業(yè)的責任，就是要積極履行自己的義務，向普遍服務基金繳納費用，具體實施普遍服務項目
的企業(yè)應保質(zhì)保量地完成相關建設任務。


記者：目前我國已經(jīng)有八家電信運營企業(yè)，《電信條例》第四十
四條規(guī)定：“電信業(yè)務經(jīng)營者必須按照國家有關規(guī)定履行相應的電信普遍義務”來看，這八家電信
運營企業(yè)都應該承擔普遍服務義務，但目前真正承擔普遍服務義務的只有中國電信一家，這是否存
在不公平競爭現(xiàn)象？如果中國電信不實施普遍服務義務，是否會被追究法律責任？我們是否應該建
立一種中性的普遍服務機制？


張毅：從國外的情況來看，一般都規(guī)定，所有電信運營企業(yè)都有
“承擔”普遍服務的義務，但是同時，普遍服務的實現(xiàn)或者說具體實施，則由具有一定能力的電信
運營企業(yè)（主體運營企業(yè)）來完成。也就是說，從法律上來講，各企業(yè)都有“承擔”電信普遍服務
的義務，但由于各企業(yè)實力的差異，具體“實施”普遍服務項目的企業(yè)只能是少數(shù)幾家或一家，一
些規(guī)模太小、業(yè)務收入太少的運營企業(yè)的普遍服務義務還可能被豁免。我國《電信條例》中關于電
信普遍服務的規(guī)定，實際上也借鑒了國外的經(jīng)驗。雖然目前我國電信普遍服務的相關政策尚未出
臺，承擔普遍服務義務的電信企業(yè)范圍究竟如何劃定還是未知數(shù)，但至少現(xiàn)有的八大運營企業(yè)都應
該“承擔”普遍服務義務，當然如上所述，這并不意味著這八家企業(yè)都要去具體“實施”普遍服務
項目。


與其他國家一樣，我國的通信業(yè)長期以來實行的也是政企合一、
壟斷經(jīng)營的體制。改革開放以來，在國家產(chǎn)業(yè)政策的大力扶持下，我國電信業(yè)得到了長足的發(fā)展，
電話用戶已由1979年的214萬戶提高到目前的2.8億戶，電話普及率也由改革開放初期的不足0.4％
提高到現(xiàn)在的24．4％。上個世紀的最后20年，在我國專注于電信發(fā)展的同時，國外特別是西方發(fā)
達國家則在積極探索進行電信改革，從打破壟斷、放松管制，到建立新的普遍服務成本補償機制，
新的電信管理體制和市場格局逐漸成形。1998年開始，我國也在電信領域展開了政企分開、郵電
分營、電信重組等一系列重大改革，力度之大、涉及面之廣，是我國通信發(fā)展史上前所未有的。然
而，隨著改革的逐步深入，特別是電信業(yè)務市場多元化競爭格局的形成，普遍服務的問題越來越突
出，最主要的就是：由于原有的交叉補貼機制已不復存在，而市場競爭日趨激烈，作為主體電信企
業(yè)、應當承擔普遍服務義務并具體實施普遍服務項目的中國電信，實際上對于普遍服務已是力不從
心。但是，在目前普遍服務成本補償機制還沒有建立起來、相關政策尚不明朗的情況下，一方面，
我們沒有理由因為中國電信實施了應屬于普遍服務范圍的某些建設和運營項目就說其他企業(yè)是不正
當競爭；另一方面，即使中國電信放松在貧困地區(qū)的建設步伐，我們也難以追究其法律責任。


記者：當前我國電信普遍服務面臨的形勢怎樣？


張毅：雖然近十多年來，我國電信業(yè)迅猛發(fā)展，通信整體水平有
了很大的提高，但是地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展很不平衡。到2000年底，我國西部地區(qū)電話普及率
僅11.7％，低于全國平均水平9個百分點，低于東部地區(qū)24個百分點；西部地區(qū)通電話行政村的比
例只有53％，低于全國27個百分點；通電話行政村比例只有80％，全國仍有20多萬個行政村、約
1.5億人口未通電話。因此，總體上來講，我國電信普遍服務面臨的形勢應該說仍然比較嚴峻。為
促進我國經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，盡快建立電信普遍服務成本補償機制，已成為當前我國電信改革
的當務之急。


記者：WTO已經(jīng)臨近，國外電信運營企業(yè)即將進入我國。在這種
背景下，我國普遍服務機制應該如何建立？是在進入WTO以前建立還是在進入WTO之后建立？建立
普遍服務機制對日后我國電信業(yè)的競爭與發(fā)展會產(chǎn)生什么樣的影響，是有利還是無利？


張毅：應該說越早建立越好。盡快建立電信普遍服務成本補償機
制，是我國電信改革的內(nèi)在要求。在我國即將加入WTO的大背景下，完成這項工作顯得更為緊迫。
至于如何建立，具體細節(jié)還需要政府相關部門及企業(yè)之間的充分協(xié)調(diào)。我國的《電信法》正在抓緊
制訂當中，電信普遍服務必然將會在占據(jù)重要的地位。外資將來進入我國電信業(yè)務市場之后，將按
照國民待遇原則，與國內(nèi)企業(yè)一視同仁，當然也要承擔普遍服務義務。總體來講，普遍服務相關政
策機制的建立，對將來我國電信業(yè)的發(fā)展無疑是有利的，對于我國經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展也必將產(chǎn)
生深遠的影響。


記者：建立普遍服務機制對于保障廣大人民群眾的通信消費是積
極的，也是非常有必要的。那么，我國建立普遍服務成本補償機制意義何在？[!--empirenews.page--]


張毅：首先，通信權(quán)在現(xiàn)代社會已被視為公民的一項基本權(quán)利，
電信普遍服務政策的實施，有助于公民通信權(quán)利的實現(xiàn)；其次，實施普遍服務，將有力地促進我國
地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；最后，建立普遍服務成本補償機制，有利于促進我國
電信業(yè)務市場公平合理的競爭格局的形成。


記者：請問，目前信息產(chǎn)業(yè)部對建立電信普遍服務成本補償機制
有沒有時間表，近期有何打算？


張毅：信息產(chǎn)業(yè)部對我國電信普遍服務政策的制定非常重視，國
家有關部門也都給予積極支持。電信普遍服務政策涉及面廣，工作難度大，一些技術(shù)細節(jié)相當復
雜。目前，信息產(chǎn)業(yè)部正在抓緊進行相關調(diào)研、協(xié)調(diào)工作，爭取盡早出臺。

（摘自《通信信息報》2001.08.22）